相对集中处罚权工作正在我省大力推进且已取得明显成效。以《全面推进依法行政实施纲要》为契机，本着以人为本、执政为民的原则，创新行政执法模式，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，不断提高执法效能和执法水平，是当前在深入推进相对集中处罚权工作中需要研究和重视的问题。
“两权分离”是相对集中处罚权的基本原则。相对集中是行政管理体制的改革和创新，其前提之一是行政管理与行政处罚两权分离。目前，有的城市实行“一套班子，两块牌子”，两权分离得不彻底；还有的城市行政执法局不仅保留了原机关的部分行政管理权，还并入了其他领域的行政管理权，集审批、收费、处罚等多项权力于一身，在更大范围实行“两权集中”，这不仅不符合《行政处罚法》的立法宗旨，可能还会使“相对集中”变成畸形。当然，行政执法局在行使由若干个部门剥离出来的行政处罚权时，与原行政机关之间在具体协调上往往有一些难度，矛盾可能也较多一些，如果相互推诿或争权，就可能出现行政管理的“真空”或漏洞。考虑到衔接问题，今年七月一日开始实施的《行政许可法》在制度设计时规定，经国务院批准，省级政府可以决定一个行政机关行使有关行政许可权。这是积极的经验，为相对集中行政许可权提供了实践基础，同时，也是实践中的突出问题对行政许可权的相对集中提出的迫切要求。这样就使相对集中处罚权与相对集中许可权成为相互独立、相互制约、相互依存、相互促进的一个整体，这将有利于解决各行政部门之间协调不顺的问题，推进行政管理体制改革的深入。
“两权转移”是推进相对集中处罚权的重要环节。行政机关除行政处罚权外，行使频率较高的还有行政检查权和行政强制权。行政检查权是作出行政处罚的前提和不可或缺的重要环节。行政强制行为是行政机关为了预防、制止危害行为的发生，依法行使的对有关行政相对人的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的措施。依照法律的规定，这两种行政权的运用与行政处罚紧密相连，往往是行政处罚的前奏和准备。不仅如此，行政检查在实施时，还包括必要时依法采取的行政强制措施，如抽样取证、证据先行登记保存等，也就是说，相关的行政检查和行政强制措施往往是与行政处罚相统一的。因而，行政处罚权集中后，行政检查权和相应的行政强制措施权也应随之转移，否则，集中行使行政处罚权的行政执法主体就难以对违法行为进行全面、客观、公正的调查并收集相关证据。当然，履行行政检查权、行政强制措施权时应依据法律，不得滥用行政检查权和强制权。
“两种模式”是进行多种模式探索的前提。目前，履行相对集中处罚权的行政管理执法局在管理体制上主要有两种模式：一是市和市辖区均建立行政执法局，而且都享有独立的执法主体资格；二是市局作为惟一的行政执法主体，市辖区行政执法局作为其分支机构，没有独立的执法主体资格。两种模式都是结合当地情况确定的，各有特点。总的来说，相对集中的行政执法体制的确立，在“精简、统一、高效”的前提下，应该实现“四个有利于”：有利于强化城市行政管理的力度，而不是分散行政执法的力量；有利于解决条块分割的矛盾，而不能为解决矛盾而制造新矛盾，甚至重复执法、执法扰民；有利于统一行政处罚的标准，防止滥用自由裁量权；有利于行政执法队伍的建设和管理，树立崭新的行政执法形象。在减少行政执法层次，适当下移执法重心的前提下，可以采用不同模式，改进和加强城市行政执法队伍的建设。
“两级复议”是强化对城市行政执法机构的监督力度的基础。目前，相对集中处罚权主要在设区的市一级运作，省里没有相应的主管机构。对于在执法过程中发生的行政争议，行政管理相对人只能向本级政府申请行政复议，这在客观上对相对人权益保障是种限制。因此，应当通过《行政复议法实施条例》的制定或集中行政处罚权方面的立法，加大对城市行政执法局的监督力度，赋予行政管理相对人选择行政复议的权利。随着这项制度逐步扩展与延伸，在市与县级之间可能还会形成新的层级指导与监督关系，这样，设区的市级行政执法局可能不但要对县级行使相对集中处罚权机关进行指导，也要依法受理行政管理相对人不服县级行政执法局作出的具体行政行为而提起的行政复议。这就需要注意一个问题：设区的市级行政执法局集中行政处罚权的范围只能大于或等于县级行政执法局的范围，否则就无法指导，行政管理相对人提起行政复议也不便。绝不能因为设区的市级集中行政处罚权的范围不准确，而让县级行政处罚权的范围“削足适履”，造成工作的被动，以致影响相对人的权益。
（作者单位：省政府法制办）张武扬
