“杨浦做法”解“民告官”难题（得意之笔）

　　本报记者　邓建胜

　　自1997年被最高人民法院确定为全国9个行政审判方式改革试点法院之一以来，上海市杨浦区法院受理审结的456起“民告官”案件中，没有一起案件延长审限

　　“法院判我败诉时，我当庭就对曹法官发火，说他们是官官相护。今天，我是专程来向杨浦法院和曹法官道歉的，同时也告诉他们我女儿的户口办好了，现在已经顺利上国顺路小学了。”9月14日，家住上海市杨浦区五角场街道的李益前往杨浦区法院，找到行政审判庭庭长曹渊冰。

　　她所说败诉的官司，是今年7月初代理7岁多的女儿状告杨浦区公安分局五角场派出所“行政不作为”。40岁的李益说，孩子是她离异后与现在的丈夫生育的孩子，户口问题一直没有解决。眼看9月份孩子就要上小学了，心急如焚的李益作为女儿的法定代理人起诉派出所。败诉后才知道自己告错了对象，因为自己一直没有办理过申报户口必须的生育证明。但是，法院并没有因为她败诉而放弃对她女儿的法律救济。在法院的协调下，她按规定在履行必要的手续后，计生部门出具了有关证明，奔走多年的女儿户口问题迎刃而解。

　　李益代理女儿起诉，是杨浦法院自1997年底被最高人民法院确定为全国9个行政审判方式改革试点法院以来，审结的第456起“民告官”案件。值得一提的是，这些案件的平均审理期限只有47.9天，没有一起超过法定3个月的审限，及时化解了大量“官民”纠纷，形成了有特色的“杨浦做法”。今年8月，上海市高级人民法院在杨浦法院召开行政审判效率专题现场会，总结推广“杨浦做法”。

　　以效率促公正，6年多来没有一起行政诉讼延长审限

　　行政诉讼俗称“民告官”，是改革开放以来民主政治建设的产物。1982年以前，司法中不存在“民告官”。1982年颁布的《民事诉讼试行条例》，第一次明文规定人民法院可以受理行政诉讼案件。1989年颁布实施《行政诉讼法》，使“民告官”真正有法可依。

　　“行政诉讼案件中，审判的时限特别敏感。如果没有在法定3个月内审结，作为普通百姓的原告，通常就会怀疑法院是不是迫于政府部门的压力在做幕后交易，不敢主持公道。效率是行政审判的重中之重，难中之难。”从事司法工作20多年的杨浦区法院副院长张斌说。

　　为了提高“民告官”案件的审判效率，法律规定行政诉讼的审限为3个月，而民事诉讼案件一审时限为6个月。然而，因为种种原因，行政诉讼案件的关系往往错综复杂，因此，在司法实践中常难以保证每个案件都在法定时限内审结。

　　6年多来，杨浦法院就从案件审限入手深化改革，制定了《关于提高行政案件审判效率的规定》等详尽的规章制度，严格控制管理环节，坚持“早指导、早准备、早开庭、早结案”。首先强化庭前举证指导，通过电话联系、当面交谈等方式，向当事人详细解释行政诉讼的特有规则和审判程序，切实保证双方当事人在开庭审判时都“有备而来”。在庭审中，突出争议焦点，增强程序对抗性，保证绝大部分案件经一次庭审即进入裁决阶段，从而破解了“民告官”案件审判中的“难中之难”。最高人民法院两次组织全国法院行政审判庭庭长到杨浦法院观摩庭审。

　　缺乏敢于碰硬的勇气和主持公道的精神，不是个好法官

　　行政法的核心问题是如何协调行政权与公民权的关系问题。“民告官”案件审判难，还在于行政诉讼要调整的是“官”、“民”关系及其之间的利益。

　　统计显示，从1995年初至今年8月底的近10年间，杨浦法院共受理“民告官”案件640多起，矛盾主要集中在公安、城建等部门上。其中，前5年涉及公安的诉讼占52％，涉及城建的占39％；而近5年来，涉及公安的诉讼下降到30％，而涉及城建的上升到58％。具体地说，涉及治安、规划的案件明显下降，而涉及户口、拆迁、房产、物业管理、国资界定、人事管理和高等教育方面的诉讼，逐渐增加。

　　“在行政审判中，法官的社会正义常常要比法律知识更重要。没有敢于碰硬的勇气和主持公道的精神，在行政审判庭就不是个好法官。”曹渊冰深有感触地说。

　　从某种意义上说，行政诉讼是官民关系的“晴雨表”。现实生活中，所谓的“官”、“民”纠纷其实不少，但真正通过诉讼解决的，比例很小。主要原因是普通百姓一般对政府都比较信任，出现矛盾后主要通过信访、向上级部门申诉等途径。但是，如果到了上法院打官司的时候，矛盾激化了，原、被告双方不依不饶非要讨个“说法”。要是出现群体性事件或者行政机关利用自己的影响力企图干涉审判工作，法官在规定时间内依法判决，个人往往必须顶住各方面的压力。

　　不搞“院外”活动，有个得到各方支持的良好司法环境

　　6年多来，杨浦法院所办理的456起案件没有一起延长审限，从另一个侧面说明上海有一个良好的法制环境。杨浦区委、区政府及有关部门，不搞“院外”活动，不干涉法院的审判工作，坚决支持法院依法办案。“这些年来行政审判改革试点工作能够顺利开展，关键是我们有一个得到方方面面支持的良好司法环境。”杨浦区法院院长方伦贵这样认为。

　　经济社会和民主法制的发展，涉讼的行政执法领域不断扩大，新类型、疑难复杂、矛盾激化的案件不断出现，一些重大案件、新型案件的判决可能对地方经济和社会稳定产生较大影响。提高行政审判效率，必须有一个良好的外部司法环境为前提。

　　杨浦法院曾经判决的一起“民告官”案件让方伦贵感触很深。数年前，某行政机关在无法定职权的情况下撤销香港某公司与区内一企业的合作企业批准书。区法院很快受理了企业的起诉，并顶住压力在审限内依法判决被告败诉，得到区委、区政府的大力支持。宣判后，原告表示满意，认为杨浦区的司法环境很好，加大了投资力度。结案后，区政府法制办还专门要求法院行政庭的法官为区政府的职能部门上法制课，宣传依法行政。最后，该机关对法院的判决心悦诚服。

　　据介绍，审理一些区委、人大、政府关注的行政案件时，个别行政机关会借领导部门对案件的关注为由，间接向法院施加影响。这个时候，杨浦区法院在坚持公正司法的同时，院领导会自己出马，向有关领导全面、客观地反映案件事实，指出涉讼机关错误行政的法律后果，主动争取理解和支持。去年，杨浦区法院还专门向公安、房产、规划等涉讼较多的行政机关，集中通报、分析近5年来的败诉情况，提出改进建议，取得了各方面的理解和支持，从而大大提高了“民告官”案件的审判效率。

　　《华东新闻》 (2004年09月22日 第四版)