人民代表大会制度 从理论认识到实践感受

　　孙 潮

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是马克思主义国家学说同中国革命具体实践相结合的产物，也是具有中国特色的国家政权组织形式。50年来，在中国共产党的领导下，人民代表大会制度经历了一个逐步发展和不断完善的过程，显示出了强大的生命力。它所走过的历程充分证明，人民代表大会制度是符合中国实际、经得起时代考验，并且能够不断满足人民政治需求的根本制度。下面，结合我个人的一些工作经历，谈谈我对人民代表大会制度的认识和体会。

　　一、人民代表大会制度是实现党的主张和人民意志有机统一的根本保证。1998年以前，作为一名法律方面的学者，我对国家的政治制度还是比较熟悉的，但相对而言，那种理解包括研究的视角，大都来源于书本，基本上是理论上的。通过实践，坚持和完善人民代表大会制度，我认为最主要是把握三个基本点：

　　第一、人民代表大会制度充分体现了中国共产党对国家的领导。党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的。由于党同国家政权机关的性质、职能、组织和工作方式有所不同，所以，党对国家事务的领导必须有一个有效的载体，这个载体就是人民代表大会。党通过对重大人事问题的建议、经济社会发展重大方针建议等形式，通过人大这一载体，实现把党的主张变成国家意志。

　　第二、人民代表大会制度是中国人民作出的历史性选择。这一制度是中国人民在党的领导下，经过长期的艰苦斗争、流血牺牲所取得的政治权利在法律上的认定，它与三权分立的西方议会制度有着本质区别。作为人类历史上一种崭新的政治制度，它的建立和发展都具有很大的创造性。实践表明，实行人民代表大会制度，不仅为国家一切权力属于人民这一宪法原则的贯彻落实提供了制度保障，而且也使得党的主张、人民的意志通过这个制度有机的统一起来。

　　第三、人民代表大会制度的建立和发展有着最根本的法律保证。人民代表大会制度是宪法明确的核心内容之一。宪法对这一制度的根本性质，国家权力机关和执行机关的产生方式、组织原则、职权划分等，有着明确规定。从这个意义上说，人民代表大会制度的性质、内涵及实现方式，本身就是构成宪法的主体内容之一。

　　二、人民代表大会制度是与时俱进，有着广阔创新发展空间的政治制度。1998年2月，我当选上海市第十一届人民代表大会代表、市人大常委会委员，从而开始了从一名法律学者到落实和完善人民代表大会制度的具体实践者的过程。我的工作重点主要是参与地方立法和相关的调研工作。在担任市人大常委会委员的五年中，我对人民代表大会制度有了更具体、更真实的感受。

　　一是设立立法听证会制度，完善立法程序。从2002年4月第三次立法听证会起，市人大常委会尝试通过媒体向社会公开征集听证人和旁听人，让市民直接参与并见证立法过程，直接向常委会表达意见和看法。听证会之前，在公开媒体上刊登了法规草案。法规草案在媒体上公布征求意见之后，收到市民提出的大量修改建议。这些建议意见对于规范部门行为，平衡各方利益，提前检验法规草案的可行性，发挥了重要作用。立法听证会制度目前在上海地方立法过程中已经确立起来。

　　二是开展创制性立法，发挥地方立法作用。在地方立法实践中，我们经常遇到没有上位法的严格界定，没有一套现成方法可参考的问题。为此，市人大常委会开展了大量创制性立法工作，突破旧模式，突破体制性障碍，主动填补上海城市发展中有现实需要、而当前法律体系又存在缺失的制度规范。例如，《上海市合同格式条款监督条例》、《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》等。

　　三是加强述职评议，完善监督职能。述职评议是人大监督的一种重要形式。随着当前对于司法公正和司法改革呼声的增高，市人大常委会于2002年开始将述职评议的对象由市政府组成人员逐步拓展到法院和检察院的领导人员。实践证明，国家权力机关的良性监督能够对司法机关的工作起到积极的推动作用。这五年的实践使我认识到：我国的人民代表大会制度是充满生机、与时俱进、不断创新的政治制度。

　　三、人民代表大会制度是推进依法行政的重要制度力量。2003年4月，我开始担任徐汇区代区长、区长。随着角色的转变，我对人民代表大会制度的认识、理解、感受又有了新的变化。我不再是地方立法和人大监督的实践者，作为区人民政府的行政主要领导，我必须在区人大及其常委会的法律监督和大力支持下，依法行政，开展工作。如何主动地接受人大及其常委会的监督，将人民政府的工作置于党的领导和人大的监督之下，徐汇区在这方面作了积极的探索。

　　韩正市长在新一届市政府成立之初，就提出了建设“服务政府、责任政府、法治政府”的要求。作为对这一要求的具体贯彻，我们在随后的一段时间对政府建设进行了深入地研究，提出了建立“透明、高效、职业化”的公共政府的目标，把“服务、责任和法治”这六个字进一步具体化。我们认为，建设公共政府，核心是政府的透明、高效和职业化；关键是政府职能的转变；目的是要以一流的政府来加快推进一流的中心城区建设，并努力在变权力政府为责任政府，变无限政府为有限政府，变管制政府为服务政府等方面取得明显成效。

　　建立公共政府，在制度建设中，首要的一条就是坚持和完善法律监督和民主监督制度。对于涉及国计民生的重大问题，经过政府讨论后，在决策前提交人大常委会讨论；日常工作中，区政府向人大常委会公开决策过程、决策结果。同时，对于徐汇区发展中战略性问题或重大决策事项，虚心听取意见，以提高决策的科学性。经过与区人大的沟通研究，徐汇区完善落实了以下六项制度：

　　一是建立人大代表的参会制，每次区政府全体会议、工作会议和区政府常务会议都邀请人大代表列席；二是区长或委托副区长定期向人大的报告或通报制，原则上每两个月一次；三是推行人大常委会的询问制；四是完善政府组成人员述职评议制度，从今年开始，述职评议的对象从政府组成部门领导提高到副区长；五是区长会见代表制，当面听取意见；六是对人大议案、代表书面意见的区长答复制等。总的做法是要以切实有效的制度形式，保障人大能够履行好法定职责。我体会到，人民代表大会制度是保障人民政府为人民谋利益的、十分有效的制度性安排。

　　人民代表大会制度把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国以制度形式确定下来，有利于增强党的执政能力，推进中国特色社会主义建设，是我国特有的政治优势。进一步深化对人民代表大会制度的认识，自觉地把人民代表大会制度坚持好、完善好、落实好，对我国社会主义民主政治建设具有重要的意义。（作者是上海市第十一、十二届人大代表，市十一届人大常委会委员，现任徐汇区区长）