发展民主政治　确保执政为民

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　　话题缘起：党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，将“不断提高发展社会主义民主政治的能力”作为今后一个时期加强党的执政能力建设的一项重要任务，抓住了现代政党治国理政的关键，是中国共产党执政理念与时俱进的又一个重要标志。本期话题我们特约了一组专家文章，深入分析并探讨这一能力的重要性及其丰富内涵，敬请读者垂注。

　　民主能力影响政党的生命力

　　王金红

　　民主能力是现代执政党重要的政治能力，是一个执政党的政治内功。一个政党是否具备适应现代民主政治要求和推进民主政治向前发展的能力，是直接影响其政治生命力的重要因素。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》将“发展社会主义民主政治的能力”作为今后一个时期加强党的执政能力建设的一项重要任务，凸显了民主能力在党的执政能力建设中的重要性，抓住了现代政党治国理政的关键，这是中国共产党执政理念与时俱进的又一个重要标志。

　　民主能力建设关系执政党的兴衰存亡

　　回顾20世纪下半叶以来发展中国家政治发展的历史，我们不难发现，在一些国家，一个政党在带领本国人民摆脱西方国家的殖民统治之后，依然简单照搬西方国家民主政治的模式，造成社会对西方式民主的不适应综合症，陷入持续的混乱与无序状态；而在另外一些国家，一个政党在领导本国人民推翻封建王朝的专制政权之后，不能顺应世界民主政治的潮流，从本国实际出发走民主建国的道路，依然沿袭独裁专制统治的政治模式，结果导致军事政变接连不断、分裂冲突此起彼伏。由于缺乏民主能力，在整个20世纪后半叶，亚、非、拉地区许多国家的政党在政治舞台上的表现“其兴也勃焉，其亡也忽焉”。同样，当我们反思前苏联共产党亡党亡国的历史教训时，也不难发现，尽管苏联共产党有追求长期执政的愿望，但是，缺乏不断适应民主政治发展要求和推进民主政治向前发展的能力。直到20世纪80年代末期，苏联共产党未能真正摆脱权力高度集中、法制不健全、民主不完善的体制弊端，当严重僵化的政治体制遭遇严重的社会政治冲突时，就容易产生剧烈的政治震荡而导致自我崩溃。

　　在中国共产党的奋斗历史中，民主能力曾经是革命斗争取得胜利的重要法宝。在中国共产党革命斗争的早期，由于党内民主的缺乏，唯苏联经验至上、唯共产国际指示是从、唯陈独秀、王明等人的个人意见独尊，曾经使革命遭受严重挫折。“遵义会议”之后，党确立了正确的革命路线，形成了集体领导、集体决策的党内民主规则，中国革命开始走上胜利的道路。在革命根据地的建设中，中国共产党在条件十分困难的情况下，也考虑到人民对民主的需求，在苏区建立人民代表会议，在边区实行民主选举。人们至今仍难以忘却举行“投豆选举”时共产党对民主的虔敬与对民意的尊重。同时，我们也无法忘却毛泽东面对黄炎培的提问，畅谈破解“人亡政息”历史周期律难题时的那份从容与自信。其实，中国共产党从一个军事实力并不算强大的革命党，发展成为一个政治实力强大的执政党，其内在的功夫不是别的，正是民主能力。

　　历史的经验教训表明，无论是发展中国家的民族主义政党，还是社会主义国家的无产阶级政党，要使自己立于不败之地，要使自己在民族复兴的伟大事业中有所作为，必须有适应现代民主政治的能力，必须有与时俱进地推进民主政治发展的能力。中国共产党作为一个追求长期执政的党，一个希望在中华民族伟大复兴事业中有所作为的党，就要不断提高自己适应民主潮流和推进民主政治的能力。

　　准确把握提高民主能力的政治前提

　　坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是提高共产党民主能力的政治前提。离开了这个前提，就会背离社会主义民主政治发展的正确方向。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是党的十六大对社会主义政治文明建设根本原则的规定。《决定》在谋划加强党的民主能力建设时，再次强调坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是对十六大精神的进一步具体化和深化。只有从这一前提出发，我们党的民主能力才能够沿着正确的政治方向不断提高，才能够有力地促进社会主义民主政治的完善和政治文明的发展。

　　走中国共产党和中国人民自己选择的政治发展道路

　　要不断提高党的民主能力，必须适应世界民主政治的发展潮流，敢于面对当今世界各种民主思潮的挑战，结合中国的实际和时代特点提出自己的民主主张。《决定》指出，“坚持和发展人民民主，是我们党执政为民的本质要求和根本途径。要坚定不移地走中国共产党和中国人民自己选择的政治发展道路。”

　　进入21世纪以来，在世界政治舞台上，各种民主思潮汹涌而出，各种民主模式争相亮相。“多元民主”、“精英民主”、“技术民主”、“电子民主”、“参与民主”、“协商民主”等等，令人眼花缭乱。在这些民主思潮和民主模式背后，都有特定的社会政治文化背景和意识形态理念。所有这些“民主”也都是西方国家资产阶级政治家或政治学者制造的强势政治话语。从某种意义上来说，这既是对西方国家资产阶级政党民主能力的挑战，也是对社会主义国家执政党民主能力的挑战。我们要提高自己的民主能力进而增强自己的执政能力，就必须具备洞悉和把握各种民主思潮的能力，能够通过鉴别、批判、选择、借鉴，去伪存真，去粗取精，然后再结合中国的实际与时代发展的要求，形成自己的民主理论和民主模式。要具备这样一种能力，中国共产党还需要不断学习和不断实践，在党内形成一大批真正懂民主的理论家和实干家。

　　推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化

　　党的“十六大”以来，随着“依法治国，建设社会主义法治国家”目标的提出和“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”理论的提出，我们基本上找到了“建设什么样的民主政治”和“怎样建设民主政治”的答案。我们逐步明确了要从中国的实际出发，结合时代特点，建设中国特色的社会主义民主政治；明确了建设社会主义民主政治，关键在于实现民主的制度化、规范化和程序化。《决定》从我国的人民代表大会制度、政党制度、民族区域自治制度、政治决策制度、党的领导制度和权力运作机制、基层民主制度等方面对推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化提出了一些新的要求和新的思路，令人耳目一新。

　　实现党内民主、国家民主和社会民主的协调发展

　　提高党的民主能力，必须实现社会主义民主的有机统一和协调发展。我国的社会主义民主是一个有机联系的整体，它包括党内民主、国家民主和社会民主三个子系统。发展社会主义民主政治，就是要实现党内民主、国家民主和社会民主的有机统一和协调发展。其中，党内民主是前提，国家民主是核心，社会民主是基础，三个方面必须相互适应、相互支持、相互促进。在我国现阶段，以人民代表大会制度为核心的国家民主不断完善，政府依法行政、民主行政的风气日渐浓厚，司法公正和司法为民的改革逐步深入，以农村村民自治和城市社区居民自治为代表的社会民主迅速发展，这就为推进党内民主的发展提供了坚实基础。党的“十六大”以来，在一些地方，以党代表直选、党代会常任制、党委委员票决制、党内民主监督等改革为突破口的党内民主也取得了明显的进展，昭示了党内民主发展的崭新局面。但是，同国家民主和社会民主发展的需要相比，党内民主的发展仍然显得滞后，需要加大力度，推进党内民主，真正使党内民主成为带动国家民主和社会民主向前发展的示范和动力。

　　作者系华南师范大学政法学院教授

　　以监督确保权力依法有序运行

　　邱世绪

　　党的十六届四中全会《决定》指出，要“加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益”。这是提高党的执政能力的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务。

　　制约和监督是防止权力滥用与腐败的必要手段

　　历史规律表明，由于利益和人性弱点等种种原因，权力具有扩张性，如果不对掌权者的权力进行必要的制约和监督，掌权者极有可能利用权力损害公共利益；由于权力掌握资源、支配资源的原因，权力具有腐蚀性，如果不对掌权者的权力进行必要的制约和监督，掌权者就有可能进行权力“寻租”、以权谋私、权钱交易，从而走向腐败。目前在我国，腐败现象在一些地方、部门和单位还比较严重。加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益，已成为加强党的执政能力建设中非常突出且亟待解决的问题。中国的国情和党情与西方不同，因而不能简单地照搬西方的政治体制，只能从实际出发，建立中国特色的政治体制和权力制约监督机制。

　　建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制

　　结构合理，即对权力进行合理分解，重点是把决策权、执行权、监督权适当分开，不同性质的权力由不同的权力主体来行使。配置科学，即不同的权力主体之间分工明确、权力适当，职权和责任相统一。要按照效率原则和权力制约原则，对党政部门的权力进行科学配置，尤其对直接管人、财、物的重要部门某些过于集中的权力进行适当分解，避免权力集中于少数人手中，形成合理的权力结构，以利于各种权力之间的有效制约和监督。程序严密，即建立规范、严密的权力运行程序，使各种权力都能依法有序运行。各权力层次、权力主体规范化地行使权力，防止越权、侵权、滥用权力行为的发生。制约有效，即不同权力主体之间既密切配合又有效制衡，防止权力滥用。建立健全科学的权力运行机制，既有利于加强对权力的制约，又能增强权力运行的规范性和透明度，这是对权力进行有效监督的重要前提。

　　着力从决策和执行的环节中加强对权力的监督

　　一是确认权力监督主体。包括各级人民代表大会及其常务委员会、党的各级纪律检查委员会、国家司法机关、行政监察机关、新闻媒体和广大人民群众监督主体地位的确认以及监督权力的行使、监督渠道的通畅。二是确认监督的重点对象和内容。重点对象应是党及国家政权中的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人；重点内容包括对资金财物管理使用的监督，对重大事项和重要干部任免的监督等。三是建立健全监督机制。包括建立和完善领导干部重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度、谈话诫勉制度和经济责任审计制度、公示制度、听证质询制度、政务公开制度等，依法实行质询制、问责制、罢免制。在重视建立实体性制度的同时，应加强程序性制度的建立，以保证监督真正落到实处。四是拓宽和疏通监督渠道。进一步加强党内监督、民主监督、群众监督、舆论监督，充分发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门在依法惩处腐败分子、预防职务犯罪方面的作用，发挥行政监察、审计机关在严格依法行政、提高行政效率方面的作用。

　　作者系中共广东省委党校副教授

　　广泛集中民智　实现科学决策

　　钟立功

　　党的十六届四中全会《决定》提出，要“改革和完善决策机制，推进决策的科学化和民主化。完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上”。这是民主政治建设的关键环节，是党的执政能力在实际工作中的具体体现。其中，改革和完善决策机制是基本着眼点；实现决策的科学化和民主化是根本目的。

　　科学的决策机制：体现民主的机构设置，合理有序的班子分工，清晰严明的议事原则，科学的决策程序

　　在党和国家各层次、各领域的领导工作中，能否体现决策的科学化和民主化，关键取决于有没有一个科学的决策机制。我们党在50多年的执政经历中，尤其是改革开放以来的领导实践中，在建立科学的决策机制方面积累了一定的经验。但随着改革的深入和事业的发展，原来那些多少还带有领导阶级斗争和政权建设的痕迹、带有支配计划经济环境下的社会经济活动特色的决策机制，就有必要进一步改革和完善了。作为对民主政治制度的重要保障，这方面的改革和完善必须是具体的、深入的、彻底的。改革和完善决策机制的工作涉及面非常广泛。其中，以权力划分为核心的各级政权体系中的机构设置是决策机制的根本；各级领导班子的内部分工是决策机制的基础；领导制度中的议事方式和议事原则是决策机制的关键；科学决策的程序是决策机制的保障。只有体现民主的机构设置，合理有序的班子分工，清晰严明的议事原则和科学的决策程序，才能构成科学的决策机制。在此基础上，各级领导机关还要建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制。只有这样，才能保障决策的科学化和民主化。

　　决策科学化和民主化：追求领导工作最大限度的成功和群众利益的最大保障

　　决策科学化和民主化是科学决策的总体要求。它从两个最基本的方面保证了决策的正确，同时也从两个方面给决策确立了根本的评价标准。

　　决策的科学化所强调的是决策必须通过科学的程序要求，其中包括决策目标要明确清晰，拟定的可行方案必须两个以上，方案论证必须周密、能充分体现群众的智慧。通过这些严格的要求，减少决策的随意性，降低决策风险，以追求领导工作最大限度的成功。而决策的民主化则是通过这些严格的要求而追求群众利益的最大保障，追求群众意愿最充分的体现。从最根本的意义上说，决策的科学化和群众的意愿是高度一致的，同样是人民群众根本利益的体现。然而，把这个问题放到每一项具体的领导决策中去衡量，情况往往就不尽相同了。有很多从长远来看、从整体来看符合最广大人民的根本利益而表现为科学的决策，却未必符合当地群众在一定认识水平上的意愿，因而不被通过，或不被认同是好的决策；同样，有些十分符合当地群众的利益和意愿，但却隐含着伤害他们的长远利益和整体利益的危机的决策，在科学的评估上也难以得到认同。这就告诉了我们，在科学决策中，离开群众的具体利益和意愿去讲科学合理的决策不是好的决策；相反，只满足群众的眼前利益而放弃科学合理的长远利益的决策同样不是好的决策。这样一种矛盾包含着评价决策的标准，正好说明了决策的科学化和民主化是决策评估的最高标准，也是最符合党和人民群众关系的标准。

　　以群众路线保证决策科学化和民主化

　　决策的科学化和民主化要求每一位对党的事业和人民的利益负有高度责任的决策参与者，在每一项关乎国家和人民利益的重大决策中，不但要有对党和人民认真负责的精神，还要有把握好群众的长远利益和眼前利益，整体利益和局部利益的落脚点和着眼点的本领。

　　从群众中来，到群众中去，集中起来坚持下去的群众路线是我们党最根本的工作路线，是我们党的政治优势的根本体现。群众路线所体现的两个根本要求就是集中群众的智慧和维护群众的利益。决策的科学化和民主化正是党的群众路线在领导工作中的生动体现。使决策的科学化和民主化得到保证的正确途径，也正是在领导工作中坚持群众路线。

　　作者系中共广东省委党校副教授

　　总揽但不包揽　协调但不取代

　　苏戎安

　　总揽全局、协调各方，是对党的领导核心地位与作用的形象概括

　　党组织总揽全局、协调各方，是我们党领导体制和工作机制科学化、民主化、法治化的基本原则。对于地方各级党组织来说，坚持好这一基本原则尤其重要。党的十六届四中全会《决定》指出，要“按照总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式。发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用”。总揽全局、协调各方原则是对我们党的领导核心地位与作用的形象概括。党要成为国家政权机关、人民团体、群众组织的领导核心，党的领导体制和机制就必须实行总揽全局、协调各方的原则。执政党同国家政权机关、人民团体、群众组织的相互关系只有遵循这一原则，才能既保证党对国家和社会的全面领导，又保证党的领导纳入科学化、民主化、法治化的轨道。

　　明确职责定位，理顺相互关系

　　党组织要总揽全局、协调各方，就必须加强制度建设。具体说，一是明确职责定位，二是理顺相互关系。

　　明确职责定位：确定党委和人大、政府、政协三个党组各自的职责，明确党委是核心，主要抓方向、方针、大事，把好方向，抓好大事，出好思路，管好干部，进行思想发动，落实组织保证。人大常委会的党组负责贯彻党委决议，通过法定程序把党的决议由人大变为本地区的法规。政府的党组负责贯彻党委决议，通过政府决策程序把党的决议变为本地区政府的政令。政协的党组负责贯彻党委决议，通过政协的参政议政把党的决议变为各界共识。党委的纪检、组织、宣传、统战等部门，按党委决议发挥各自职能，贯彻落实。

　　理顺相互关系：在全局工作上，党委总揽但不包揽，协调各方但不取代各方，各方的工作仍由各方去办，各方之间的事由党委协调。在重点工作上，党委主要抓方向、方针，政府抓方案、方法和具体实施。在工作方法上，党委既要支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，及时研究并统筹解决他们工作中的重大问题，又要通过这些组织中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署。此外，要按照精简效能的原则，规范党政机构设置，完善党委常委会的组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门。总之，要在工作格局上确立集体领导与个人分工负责相结合的制度，做到各司其职，团结一致，形成推进工作的整体合力。

　　发挥各级党委的领导核心作用，关键是坚持和健全民主集中制

　　各级党委在总揽全局、协调各方的过程中，能否确保民主决策，集体领导，防止个人专断、滥用职权和各行其是、软弱涣散的现象，不断提高领导水平，取决于党的民主集中制是否健全。党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带头作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党代会制度和党委会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党委全委会的作用。改革和完善党内选举制度，积极探索扩大党内外民主参与的途径和形式。建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。这一组织原则与纪律要求在扩大党内民主的同时，保持全党上下高度统一，坚持个人服从组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党服从党的全国代表大会和中央委员会的原则，坚决维护中央权威，保证中央的政令畅通。改革和完善党内领导体制和工作机制，必须有利于而绝不能损害这一原则。

　　作者系中共广东省委党校教授

　　依法执政：治国理政根本之途

　　杨　杰

　　依法执政是依法治国基本方略的核心

　　依法执政是政党依照法律来实施对国家和社会的领导，如依法把自己的主张变为国家意志，依法处理与国家和其他社会组织的关系，依法从事一切活动等。党之所以要依法执政，其根由源于法治原理。

　　在现代社会，人类日益结成庞大复杂的群体。有群体就有公共利益，就要有公正，要有法律这一最高的行为准则来制约权力，规范所有人和组织的行为，以维护公共利益，政党执政也不例外。在这个意义上，法律是最高契约，是公正的体现，依法就是依从公正。一个社会是不是法治的社会、公正的社会，完全取决于法律是否至高无上。党依法执政，党的意志就能借助法律的强制性和国家的权威性贯彻到社会各个领域，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，党才能维护社会的公正有序，实现公共利益，从而体现立党为公的领导本质。进一步而言，法律之所以至高无上，因为它是人民意志的体现，其权威来源于人民的主体地位。依法就是依从人民，以人民为主。中国共产党是人民利益的代表，更要依法执政，依法把人民意愿上升为国家意志，从而更好地代表人民执政。同时，党作为国家和社会的领导核心，还要督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动各项工作的开展，保障公民和法人的利益。要加强和改进党对政法工作的领导，以保证司法公正为目标，逐步推进司法体制改革，为在全社会实现公平和正义提供法制保障。由此可见，依法执政体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，是依法治国的核心。

　　依法执政，使权力的运行纳入法治轨道

　　目前，一些地方仍然存在以党代政、以政策代替法律、党委插手管理等现象，不依法执政问题突出。这些问题的根源就在于偏重人治，过分强调从政治需要出发，不恰当地强调政党就必须领导一切，直接指挥、统管各种具体事务。从而导致党超越于法律之上，一些地方的党组织随意地代替国家管理机构，以政策代替法律，甚至以领导意志代替法律，朝令夕改。这样一来，党组织陷入大量行政事务，政治优势得不到发挥；而国家政权机关则难以正常履行职权，法律缺乏应有的效力，权力得不到有效制约，党的政策得不到法律的保障。问题的症结所在，是党和国家生活中缺乏法治理念。因此，党的领导方式和执政方式的改革和完善，必须抓住法治这个要旨。只有坚持依法执政和依法治国，把党和国家权力的运行纳入法治轨道，尤其是把党置于法律制约的范围内，才能理顺党政及其权力关系。由此可见，依法执政是改革和完善党的领导方式和执政方式的主要内容。

　　依法执政考验党的执政能力

　　要依法执政，就要有依法执政能力。没有能力，任何主张都难以外化为现实的行动而得到落实。目前，各级领导干部要着重从以下方面增强法治观念，提高依法执政能力：一是增强法律权威观念，提高依法、守法的自觉性。要带头崇尚法律、尊重法律、遵守法律，自觉维护宪法和法律的权威，严格坚持在宪法和法律的范围内活动。任何组织和个人都不能凌驾于宪法和法律之上，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。二是增强职权法定和权责统一的观念，提高依法行使权力的能力。要充分认识到权力来源于人民，并由法律规定，行使权力要与承担责任统一，在领导工作中做到依法设权、依法授权、依法用权。三是增强依法定程序办事的观念，提高依法办事的能力。程序正义是实体正义的保障，要依法执政，就要依法定程序办事。

　　作者系中共广东省委党校副教授