地方立法如何贯彻尊重和保障人权的宪法理念

　　张引 熊菁华

　　十届全国人大二次会议通过的宪法修正案中，明确作出“国家尊重和保障人权”的宣示，这体现了社会主义制度的本质要求。那么，地方人大及其常委会在今后的立法工作中，应怎样落实宪法精神，将宪法规定的各项公民基本权利具体化到地方性法规中去，促进我国人权法律保障体系的不断完善呢?

　　一、注重树立尊重和保障人权的地方立法价值理念

　　立法价值，是指立法主体通过立法活动所要追求实现的道德准则和利益。保障人权，应当成为地方立法价值理念的基本内容。利益多元化是当前我国市场经济改革过程中的既成事实。在这样一个社会中，公民人权与国家利益、平等权利主体之间的冲突与失衡在所难免。地方立法就是要以保障人权为价值选择，将利益间的冲突与失衡控制在合理范围内，使多元化的结构实现有序化。

　　如:某省制定的道路交通条例中，规定行人与机动车发生事故，实行“撞了白撞”的处理原则。这实质是对人权——公民生命权的漠视，是立法价值理念上的偏差。又如:2003年北京市人大在制定《中小学生人身伤害事故预防与处理条例》时，通过比较学校与中小学生之间的不平等地位和利益，规定在学生伤害事故中采用过错推定原则，实行举证责任倒置制度。此举是重在对中小学生——这一弱势群体的利益加以特殊保护，体现了尊重和保障特殊人群享有人权的立法价值理念。

　　二、理解把握好人权概念，注重对法定人权的具体落实

　　地方立法要注重对宪法、法律的贯彻实施，树立尊重和保障人权的宪法理念，将宪法规定的法定人权，结合地方实际情况加以落实，以免法定人权成为一纸空文，可望而不可及;要注重以广大人民的实际需要为根本出发点，制定与公民权益密切相关的、有利于我国人权事业发展的法规。今年，北京市人大审议通过的《无障碍设施建设管理条例》，就是具体落实宪法第45条，专门为保障残疾人、老年人等特殊人群利益而制定的法规。无障碍设施的设置将为这些弱势人群平等参与社会生活提供了必要条件，体现了以人为本的人权立法理念。

　　三、注重对公共权力的限制，切实保障公民权利

　　根据马克思理论，权利与权力同属于上层建筑，公民权利是国家权力存在的基础和赖以产生的源泉，也是国家权力配置和运作的实际指向和界限。我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这是对公民权利产生国家权力的最好诠释。公共权力是人民赋予的，理应取之于民、用之于民;滥用公共权力必然会严重侵犯和践踏公民人权。因此，限制公共权力与保障公民人权是相辅相承、相互促进的。

　　地方立法贯彻“尊重和保障人权”的宪法理念时，要注重规范国家机关行使权力的内容和程序，积极督促国家工作人员依法行政，坚决反对以权力侵犯权利。具体内容包括:一是地方立法要从“管理型”思路向“服务型”思路转变。以往地方性法规在对经济、城市建设、文化卫生、环境保护等领域进行调整时，多数以赋予行政机关管理权限、加强对行政相对人的管理约束为主;今后要转变到“服务行政、责任政府”的思路上来，以保障公民权利充分行使、限制行政机关权力滥用为法规的主要内容。当前，地方立法要根据法制统一原则，贯彻实施好行政许可法和行政处罚法。在规定行政许可时，合法合理地设置许可权限，便民高效地规定审批程序;在规定行政处罚时，对可罚可不罚的坚决不罚，对可先责令改正的应给予改正机会，对非罚不可的也要给以出路。二是地方立法在设定行政机关权力时，要按照“权力法定原则”明确规定行政权力的职能和范围、权力行使的程序以及法律责任条款，尤其要惩戒滥用权力、越权、不履行职责等违法行为。同时，在赋予行政自由裁量权时，要符合比例原则、合理原则;赋予行政紧急处置权力(如传染病防治、防震、防洪等)时，要明确对公民权利的底线保护，如生命权、知情权、事后补偿权等。

　　四、不滥用“社会公共利益”观点限制公民权利

　　在我国社会主义制度下，社会公共利益、国家利益与公民利益在本质和总体上具有一致性，但这并不意味着个人权利绝对地服从于社会公共利益，社会公共利益绝对地优于个人利益。任意地将社会公共利益作扩大化解释导致不尊重公民基本人权的做法，是不符合现代法治理念的。在计划经济时期，社会利益绝对地高于个人利益，并成为否定人权的绝对借口;在市场经济和依法治国的今天，强调社会公共利益只是为了对个人利益的适度限制，而不是绝对地否定个人权利。立法者尤其应慎重引用我国宪法第51条的规定，特别是地方立法者在对公民基本人权作出限制时。

　　2002年，北京市人大在制定《市容环境卫生条例》时，有意见提出:应借鉴某地方性法规的规定，对随处乱贴的“小广告”采用中止通讯工具的手段加以严厉惩处。因为按照宪法第51条的精神，(违法)公民的通讯自由权不得与社会整体的市容环境利益相抗衡，理应受到限制。该意见最终未被采纳。理由是:宪法第40条规定了公民享有通讯自由的基本权利，以及对该权利加以限制的特定理由和程序。作为一项基本人权，地方性法规是不能简单以社会公共利益为由，轻易对其进行限制的。

　　五、注重对人权的全面保障，对平等公民之间的权利配置实行兼顾原则

　　地方立法既要对多数人权利加以保障，又要兼顾到少数人群的权利;既对一种权利进行保护，又要对另一种权利进行保护。这实质上是正确处理权利冲突的问题。权利冲突是两个或两个以上平等主体享有的合法、正当权利之间所发生的冲突。由于权利的行使是相对的、有限度的，超越了限度，就会造成权利滥用，会与他人权利发生冲突。如:放鞭炮者认为自己有娱乐消遣的自由，不放鞭炮者认为自己享有人身安全权和休息权。可见，权利冲突双方本来是无对错是非之分的，不能认为某权利绝对优于另一权利。在此权利冲突情况下，就需要立法者对权利进行适度配置，减少不配合状态下的权利冲突。正如有学者所言:“在近代法律的全部发展过程中，法院、立法者和法学家们都在从事于寻求对各种冲突和重迭利益进行实际调整协调的方法，以及进行实际的妥协。”

　　2003年，北京市人大在制定《养犬管理规定》过程中，注意对养犬人和不养犬人之间的权利冲突进行协调平衡，不搞片面简单地“少数服从多数”。一部分人有养犬的需求，立法应当尊重他们;另一部分人有享受安静、干净的公共环境的需求，立法也应当满足他们。这就是全面保障公民权利、广泛尊重各方面人权的立法理念。即:注重妥善解决平等公民之间的权利冲突;注重对各方面权利的均衡配置在少数服从多数的同时，尽量作到多数尊重少数，而不单纯以牺牲某部分人权为代价。

　　六、完善保障人权的地方立法程序，不断健全民主立法和公开立法制度

　　贯彻好保障人权的宪法理念，还必须有公正的立法程序加以保证，必须不断完善民主立法制度和公开(开门)立法制度。民主立法，就是要保证公民对立法过程最大限度、多种形式的参与。在民主化基础上进行立法价值选择，可能不会是最理想的选择，但毕竟是共同意志按照既定程序对某些利益的选择，这种选择具有相对公正性。公开立法就是要让立法过程尽可能公开化，让公民及时、全面地了解立法机关如何推进立法，如何汇集、整合公民的利益要求，以加强立法机关与公民之间的联系与沟通。只有让广大的人民群众充分、实质、自始至终地参与到立法过程中来，才能真正了解群众的呼声，作到集中民智、顺从民意，真正实现人权保障的地方立法理念。

　　今年，北京市人大常委会在立法规划阶段，向社会公布了年度立法计划，将今年拟制定的法规在《北京日报》等新闻媒体上公布，广泛征求群众意见;在法规的修改阶段，注意就热点、难点问题专门听取法制建设顾问、特定领域专家学者的意见。另外，还将制定立法听证会规则，举行《道路交通安全条例》立法听证会，直接听取群众心声，让不同意见面对面地进行交流。实行这些民主立法和公开立法措施的最终目的，就是要使制定出的地方性法规能够真正代表人民的利益，体现人民的意愿。