提高公务员依法行政观念（全面推行依法行政）

　　胡健淼

　　执法者只有守好法，才能执好法。

　　保证行政执法所执之“法”的“合法性”，依法行政才有前提。

　　“行政自由裁量权”的行使恰恰是不自由的。

　　行政执法不仅要符合“法定程序”，更要符合“正当程序”。

　　在走向法治政府的征途之中，我们有许多事情要做。其中，主要的部分乃是《全面推进依法行政实施纲要》所明确的七个方面的措施。这七个方面的措施完整、准确，不可偏颇。但我想强调的是：第七项措施“提高公务员依法行政的观念”确实非常重要；而且这些观念不应只停留在宏观的层次上，相反，应当深化到“操作”的层面上而加以丰富。那就是，为全面推进依法行政，走向法治政府的目标，我们，尤其是公务员，还应当认识到以下几点：

　　第一，对于执法者，首先是“守法”，其次才是“执法”；执法者只有守好法，才能执好法。我们以前存有一定程度上的误区，以为政府公务员的任务是“执法”，百姓的任务才是“守法”，“执法者”不存在“守法”，“守法者”不存在“执法”。这种认识只对了一半：守法者不存在执法，但执法者同样负有守法的义务。只有行政执法者人人守法，政府才能做到依法行政。

　　第二，只有保证行政执法所执之“法”的“合法性”，依法行政才有前提。我们习惯于认为：所谓合法，当然是指某种行为是否符合法律而言；至于法律本身，它只是用以判断是否合法的标准，而不可成为是否合法的怀疑对象。这同样是种误区。当我们判断某种行为是否合法时，“法”当然是一种判断标准，而不是被判断的对象。但“法”本身也有“合法性”问题。按照《中华人民共和国立法法》的规定，一切法律、法规、规章必须符合宪法，不得与宪法相抵触；任何下位法必须符合上位法，否则无效；属于法律专属事项的，法规和规章就不得越权制定……行政执法必须以“法”为依据，但这些“法”必须是“合法”的；尤其是当行政机关以自己制定的行政规章和行政规定为依据时，更应当体现这一点。不保证这一点，依法行政将会前功尽弃。

　　第三，“行政自由裁量权”的行使不应该是“自由”的，而应该是不自由的。从一定的视角出发，政府的行政职权有“自由裁量权”与“羁束裁量权”之分。随着现代政府行政职能的扩大，自由裁量权的比重会越来越大，从而出现“自由裁量权”的侵权会比“羁束裁量权”的侵权更为可怕的局面，以至于有学者认为：当今的行政法，主要是控制政府“自由裁量权”的法。只有当我们让“自由裁量权”的行使越不“自由”时，我们才离“法治政府”越近。所以，我们不该认为“行政自由裁量权”是“自由”的。

　　第四，行政执法不仅要符合“法定程序”，更要符合“正当程序”。如果说，中国从只重视实体的合法性过渡到同时重视程序的合法性是一个伟大的进步，那么，从要求行政执法符合“法定程序”过渡到符合“正当程序”，更是一个伟大的进步！“法定程序”是以该程序是否由法律所规定为标准确立的，而“正当程序”则以该程序是否符合“正当性”为标准设立的。“正当程序”无疑是“法定程序”的更高阶段，所以，只有当我们从“法定程序”迈向“正当程序”时，我们才向“法治政府”靠得更近。

　　（作者是浙江大学副校长、教授）

　　《人民日报》 (2004年09月29日 第十三版)