村官围绕土地产生的职务犯罪不容忽视

　　问题与分析

　　当前，随着经济发展和建设用地项目的增多，农民围绕土地发生的纠纷和上访时有发生。根据群众举报，淄博市淄川区检察院对借审批、租赁集体土地之机收受贿赂，以及擅自截留挪用土地补偿费等三个乡镇的四起农村党支部书记职务犯罪案件立案侦查，涉案金额70余万元。这些案件不仅造成集体资产大量流失，引发了农民围绕土地的纠纷和上访，而且暴露出当前农村在土地审批、租赁，土地补偿费的管理、使用和村务、政务公开等方面存在的漏洞，应引起有关部门高度重视。

　　主要原因

　　“村官”是一个特殊的主体人群，虽身处基层，却是国家机构的重要层面，是党和政府联系群众的桥梁、纽带，协助政府从事公务活动，担当着不可或缺的角色。随着城市开发建设速度的加快和农业结构调整，其管理权限大大增加，但个人素质、工作能力却不能与新的形势任务相适应，加之规章制度落实不到位，涉及土地的批租、征用、补偿等方面存在缺漏和立法滞后等情况，成为村干部腐败堕落的重要因素。

　　1、村干部自身素质低。表现为法律意识和组织观念淡薄，政治觉悟和个人修养较差，不讲原则，不顾大局，不是以身作则带领百姓增收致富，而是借职务便利慷集体之慨，满足个人私利，损害了党和政府的形象。案发后，有的伪造假账企图逃避追究，有的对所作所为仍不悔悟，对挪用公款不积极偿还，甚至对办案人员讲“企业是村里的，我干村支书，是上下级关系，等于下级用上级的钱，是父子关系”等荒谬之词。

　　2、村级财务管理混乱。财务人员不健全，履行职责不到位，对村书记惟命是从，明知许多支出违背财经纪律也不敢提出反对意见，对公款流失无力设防把关；村干部越俎代庖，既管领钱又管批钱、还管花钱，对集体资产的支配权不断膨胀；有的村委没有专门账户，收款无处留存，流入个人账户；财务凭证不完备、不规范，会计报表不真实，白条列支、收支不实等现象较为严重；有的长期不公开账目，有的即使公开了，也内容不实、项目不全，引起群众猜疑和不满。

　　3、有章不循，监管不力。尽管各村都有村民代表会议、村民小组等监督和议事程序，有村务、财务公开及民主理财制度，村干部届期和离任审计等制度，或是白纸黑字的红头文件，或是高悬在墙的醒目规章，但能否执行、是否公开、公开多少全凭干部的自觉性和个人好恶。村支书的家长制、一言堂，使各项制度有名无实，形同虚设，其他人没有审查事项、发表意见、行使监督的机会，使其权力缺乏有效制约，形成监督空当，成为上级监管不到、村民无法监督、会计不能监督的“自由人”，为其收受贿赂、挪用公款提供了便利条件。

　　4、现行土地管理制度不健全。根据《土地管理法实施条例》第二十六条规定：土地补偿费、安置费归农村集体组织所有。即集体土地补偿金收入应计入公积金，作为集体积累，用于集体生产经营发展的需要。但实践中对于土地补偿金的发放标准、程序，以及征地价格等有关法律法规只是原则性规定，缺乏具体评估、公示等监督制度，随意性较强。土地是农民的命根子，关系农民的生存利益，但农民作为弱势群体，加之村民自治组织不能正常发挥作用，其发言权往往形不成监督的力量，致使集体资产失管失控，给腐败分子公款私用可乘之机。

　　案件特点

　　1、决策一人拍板。按照《村民委员会组织法》、《村级组织工作规范》的要求，对涉及村民利益的重大事项，如新上项目、大额支出、集体财产拍卖、转让等内容必须提请村民代表会议讨论决定后，方可实施。涉案的四个村庄都有村民选举产生的村“两委”，但是健全的班子并未发挥民主决策、民主管理和民主监督的作用。四名村支书独断专行，丧失组织原则，置各项规章制度于不顾，以权谋私，损公肥私，只要个人得好处、有实惠，不惜损害集体和村民的利益，用手中职权做交易，拿集体财产搞个人经营，甚至借给亲戚送作人情。

　　村支书张某利用审批、租赁集体土地之机多次收受贿赂，送礼者则手续批得更快、地价更便宜、位置更优越。某企业扩建征地，许诺事成后给张的儿子1万元上大学，分三送其“感谢费”3．6万元，地价由7万降为5万，并享受分期付款、以物抵款等倾斜政策；某村民于1996年向村里递交了宅基地申请，拖延7年时间，呈上2000元现金，仅7天就办理申报手续。其他三名村书记也是大权独揽，将对集体财产的“管理权”擅自更改为“使用权”，用多少、干什么，都是一个人说了算。

　　2、公款随意支配。涉案四个村庄的集体收入单纯而有限，近年来建设项目的土地补偿费和商品房的土地使用费，成为集体的重要收入，尽管数额较大，但属一次性支付。依据《土地管理法》的规定：被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督；禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。

　　涉案的村书记明知故犯，近水楼台先得月，公款流入私人田。未征得集体研究同意违反财经纪律，将公款当作私人银行，越权提取任意开支，以个人或亲戚的企业缺少周转资金为由，擅自截留，随用随花，为所欲为，毫无顾忌，甚至不用编造理由或者寻找借口，有时给会计打个招呼或留个借条，有时直接责成会计跟在背后给其个人企业埋单，有时一声不吭就将钱花光，会计还一无所知，与付款单位对账时才发现钱已被村支书提走。致使几十万元的集体财产成为账本上的几个数字，会计手中的一摞白条。

　　3、精力倾注私利。随着集体企业改制为个人企业，部分村支书同时兼任个人企业的法人代表、厂长，他们对自办企业倍加呵护，对集体财产漠不关心，根本就不顾及百姓的利益、情感和需求。企业前期由集体投资建厂，后期挪用公款经营，钱来得容易，花得也随意，不需要精打细算，不计较风险责任，个人无负担、无压力，赚了是自己的，赔了算集体的。特别是两位村支书名义上购买了改制企业，但实际上都没有付给集体一分钱，使“改制”成“改名”，“购买”成“挂账”，并且凭借手中职权，又将集体收入掏空花光，想挣钱后还款，却因企业经营不善而无法偿还，致使集体资产流失严重。

　　实现农业增效、农民增收和农村稳定，关键在村级班子，班子成员素质决定村务工作质量。由于村级财政不清、村干部为政不廉等问题侵害了群众利益，导致干群矛盾激化，引发新的不安定因素，严重影响社会政治经济的稳定，阻碍农村经济的发展。因此，重视和加强村级班子建设，有效铲除和预防农村干部职务犯罪势在必行。

　　1、加强法制教育。以党校为阵地，开设农村干部预防职务犯罪教育课，采取定期学习、培训、专题研讨等形式，进行党风廉政、政策和法制教育。检察机关要加大查办和预防农村干部职务犯罪的工作力度，坚持打防并举，通过下乡进村，以案释法，使乡村干部明确职责和权限，强化责任意识和服务观念。

　　2、狠抓制度落实。实行村务、政务公开，是加强民主，增强村务透明度的重要举措。认真落实民主生活会、村民理财，议事规则和程序等相关规定，疏通群众参政议政的渠道，对重大事项、重要支出都要向村民公开，增强群众对村务工作的知情权、参与权和监督权，使群众对账目放心、对干部信赖，为农村经济发展营造良好的民主法制环境。

　　3、加大监督力度。推行村账镇管制度，逐步建立起两级制约、定期审计、规范有序的财务管理制度。对土地批租、出让、土地补偿费等重要事项，上级部门应制定相关的实施细则，完善手续审批和资金管理、分配、兑现等环节，防止暗箱操作和纠纷发生。实施民主评议村干部活动，将评议结果与干部的政治荣誉、经济利益和职务去留直接挂钩，切实加大群众的监督力度。

　　四、亟需完善立法，明确职能管辖，为打击村级工作人员职务经济犯罪提供法律支持。村级工作人员职务经济犯罪原来由检察机关负责管辖，1997年新刑法颁布后，改由公安、检察两机关分头管辖，但执法中一直存在较大分歧。2000年4月29日，全国人大常委会对新刑法第93条第二款专门作出解释，规定村民委员会等基层组织工作人员协助人民政府从事七种行政管理工作，包括对救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；对社会捐助公益事业款物的管理；对国有土地的经营和管理；对土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作以及协助人民政府从事的其他行政管理工作，这些都属于“其他依照法律从事公务”的活动。即在七种行政管理工作中，利用职务之便非法占用财物和为他人谋取利益收受财物的，应由检察机关反贪部门管辖；从事村内自治事务与村级经营活动的职务经济犯罪，应由公安机关经侦部门管辖。但在司法实践中，由于村级组织职能繁多，村级工作人员身份特殊，正确区别七种行政管理工作与自治事务和经营活动，即其行为是“公务”还是“村务”错综交织，其身份属“国家工作人员”还是“公司、企业或其他单位人员”难以界定和把握，存在主体难分、罪名难定、证据难取的执法困境。特别随着城市建设开发和农村结构变化，村级工作人员管理权限日益扩大，显现出立法相对滞后，而公司、企业人员受贿罪犯罪主体又不包括村委工作人员，明显存在立法缺陷。依据“法无明文规定不为罪”的基本原则，造成某些人以权谋私、损公肥私，严重侵害集体和村民权益，虽有社会危害性，群众反映强烈，政法部门却无法可依、不能追究、难以定罪处罚的尴尬局面，形成公安、检察两家都管、两家难管的状况。

　　一段时间以来，涉农上访呈上升趋势，其中涉及村级工作人员的职务犯罪行为已成为影响农村社会稳定、制约农村经济发展的亟需迫切解决的突出问题。呼吁立法尽快完善，明确职能管辖，为打击村级工作人员职务经济犯罪提供法律保障。

　　文／王甜 贾富彬

　　来源: 大众网-农村大众