郑州“户籍新政”三年之变

　　从户口门槛彻底打破到“投亲靠友”被紧急叫停，郑州户籍政策趋紧，专家认为城市人口增加应与城市化进程同步

　　郑州市金水区纬五路第二小学在前些天开学时，将二年级由四个班调成了六个班，原因是该年级新进了60多名学生。

　　新进的学生被称为“挂靠生”，一些外地区的学生为了能在郑州读书，将户口挂靠到郑州市的亲戚家，就可以到附近的学校读书。但从今年8月起，按民间的说法，这个“投亲靠友”政策被“叫停”了。

　　郑州市公安局则表示，郑州从未出台“落户可以投靠亲戚”的相关规定，而官方正式文件规定只有投靠直系亲属才可落户郑州，但不排除有违规操作产生的“漏网之鱼”。而据人们的普遍猜测，正是这些所谓的“漏网之鱼”使郑州户籍政策突然收紧。

　　“投亲靠友”政策的突然“叫停”

　　“幸亏我动作快，把孩子的户口挂到表姐家，佳佳可以在纬五路一小上学了！”来自鹤壁在郑州市做电脑生意的李明亮（化名）说，“有时候做事情还真差不了那么一天。”

　　今年8月19日，李明亮在派出所通过正规手续将佳佳的户口挂靠在了金水区的表姐家。

　　但在李明亮隔壁开音响店的张强（化名）却颇为沮丧。同为外地人，张强却为了一笔八百块钱的生意，推迟了一天为女儿落户。等他20日再到派出所的时候，户籍警说：“我们内部接到通知，像你孩子这样投靠非直系亲属的从今天开始不给办了。”

　　8月24日，郑州市中小学开学。佳佳高高兴兴地成为纬五路一小一名新生。而和她从小玩到大的艳艳，却被爸爸张强无奈地送到了距离郑州100公里的兰考老家朱庄小学。

　　佳佳和艳艳上学命运的改变来源于郑州市户籍政策的收紧：此前有消息称，从8月20日起，郑州市有关部门叫停了“投亲靠友”的户籍新政。

　　按照郑州市教育局和民间的说法，在此之前（未成年人）只要是郑州有亲戚，不管是直系还是旁系，都可以将户口挂靠到郑州，即民间和有关政府部门所称的“投亲靠友”。

　　但9月20日、21日，记者到金水区花园路派出所、管城区北下街派出所咨询时，负责户籍办理的民警均告诉记者，“投亲靠友”落户已经从8月中旬不再办理。

　　郑州市公安局宣传处处长张向荣则有另一番解释，她认为人们惯常理解的“投亲靠友”和文件规定的投亲靠友意义不同。

　　张向荣解释说，按照2001年郑州市政府下发的《关于进一步完善和落户户籍制度改革政策的通知》中有关规定，亲属投靠须具备以下三种条件中的一条才可将户口迁入郑州，第一、夫妻分居三年以上，一方在郑州有常住户口的；第二，男超60岁女超55岁，身边无子女需到郑州投靠子女生活的；第三、郑州市居民的子女，户口在外地的，年龄在16周岁以下的，准予迁入。

　　张向荣说，无论从哪一条规定来说，都没有明文规定可以到郑州投靠亲戚落户，而直系亲属是必要条件。但她承认，确有投靠亲戚落户郑州的人口，但均属于“漏网之鱼”。

　　按照张向荣的解释，郑州市政府和公安部门并没有发出通知叫停郑州户籍新政，只是8月中旬新任局长姚待献到职后，从各方面对公安部门提出从严要求，这样，以前违规操作的投亲靠友将彻底停止。

　　郑州“做大”雄心下的人口跃进

　　应该说，郑州市户籍制度改革在全国大中城市中起步并不算最早，但彻底性却是引人注目的。2001年11月1日，郑州市人民政府[2001]13号文件（简称13号文）发布，规定从当天起，亲属投靠、新生儿入户、购房入户、投资纳税入户、工作入户、大中专院校毕业生入户、成建制迁入等7种情况可以办理郑州市区户口。据《大河报》报道，“刚开始放开的一周，迁入人数超过10000人。”

　　有关人士分析认为，这个政策出台的背后与郑州做大的雄心息息相关。根据规划，郑州市区人口要在2020年达到500万的规模，实现与武汉、西安等周边城市“平起平坐”的目标。而当时郑州市区人口尚不到200万。

　　放宽户籍制度，让外地人入户，成为郑州“拉大城市框架”的良策。据郑州市公安局统计，2001年11月户口放开到2003年7月，郑州市区新增人口105075人，其中亲属投靠达64542人。

　　郑州显然对这种“城市化”速度还不满意。按照2020年达到500万人的计划，每年需要增加15万人，而目前两年多才增加10多万人，于是一个更加优惠的政策出台了。2003年8月，市政府[2003]19号文件（简称19号文）规定，从当年8月22日开始，郑州将取消现行的“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”，实行“一元制”户口管理模式，统称为“郑州居民户口”。同时规定了更加宽泛的入户政策，其中“凡与我市企事业单位签订劳动合同，并交纳社会统筹金的人员，可办理迁郑户口”，将郑州市区户口门槛彻底打破。

　　“我们宾馆最多的一天有16名服务员办理了市区户口，大家感觉一切都来得那么突然，仿佛明天生活就会彻底改变。”天鹅宾馆服务员张娟说。

　　“没过多久，我就猛地发现郑州人口多了好多，尤其是上下班的时候，二七广场车堵得根本动不了。”张娟说，她认为是郑州市的新户籍政策造成了这种人多车堵的现象。

　　挂靠生造成的教育资源紧缺

　　郑州金水区纬五路一小郑明珠校长和她的学生们显然对人口的增多体会更深。

　　“我们今年计划招6个班300人，实际招生664人，扩了两个班，现在每班82～84人，最多的一个班90多人，实在是太多了！”

　　郑明珠校长认为，造成目前这种就学压力的主要原因是户口政策放开后，大量学龄人口的迁入。“我们作了统计，去年9月1日政策更加放开后辖区内‘投亲靠友’的新增学生有215人。”

　　一年级新生佳佳所在的班级共86人，从前到后足足排了11排座位。佳佳个子比较高，坐在最后一排，“我的背都靠着后面墙了。”上学已经一个多月了，佳佳还不知道“讲台”是什么，因为教室前面根本没有讲台。“第一排的孩子都快贴着黑板了，哪里还有放讲台的地方，我们只好撤了。”郑校长抱怨道，“我们的课桌也是经过改装的，比一般的要短一些、窄一些。”

　　开学不到一周，老师们的嗓子全哑了，学校只好给老师们配备了扩音器，而每天300本作业的批改量，使老师们不堪重负。

　　学校人口“爆炸”同样出现在金水区教育局所辖的其他25所小学。据区教育局局长吴学军介绍，金水区去年一次性解决农民工子女上学7000多人。而以“投亲靠友”

　　形式进来的“也不会比农民工子女少到哪里去”。吴学军说，投亲靠友的学生可以将户口挂靠在亲戚处，成为常住人口，学校无法对该部分学生数量进行统计。

　　记者在纬三路小学一（3）班看到，教室前门根本没有办法打开，靠门的课桌也成了“流动课桌”。每次下课，只有把桌子挪开，学生们才可以贴着门缝勉强进出。

　　“有的班级开始还一个位子坐两个人呢，后来我们只好把音乐教室腾出来改成教室。”这所小学的孙校长表示，靠亲戚朋友把户口挂到辖区内的学生起码占新增新生的三分之二以上。

　　郑州市公安局的资料显示，2003年8月后，户籍人口新增150104人，仅“投靠亲属入户”就占92203人，其中18岁以下的学龄人口更是多达59795人。

　　而在郑州市教育局副局长郭金汉看来，正是这部分投亲靠友者，学生占了相当的数量，才造成教育资源的吃紧。

　　公益事业跟不上人口增速

　　今年4月28日，郑州市公交公司停办有优惠性质的公交B卡、C卡以及A卡转换B卡业务。尽管公交公司的解释是“系统升级而暂停”，但市民们仍猜测是因为人口太多，公交公司有点“扛不住了”。

　　郑州市公交公司党委宣传部部长杨恩良坦言当前郑州公共交通面临着沉重的压力。拿公交卡来说，原本预计3年才达到20万张的规模，实际上2年就突破了80万。

　　杨恩良介绍，目前郑州全市的日运客量在120万～150万人次，而仅有的公交车辆仅为2537台，并且极缺司机。

　　但杨恩良不认为压力全部来自户籍政策放开后带来的新增人口。他说，郑州市现有200多万常住人口，流动人口也在200万左右，实际上，三年新增的25万新落户人口并不能挤占太多的交通资源，主要问题是郑州市的公共交通建设相对来说还赶不上社会发展的需求。

　　民政部门也体会到了压力。郑州市民政局救急救灾处负责低保的人员表示，目前整个郑州享受低保的有40000多人，而一年前才30000多人。“2003年8月户口进一步放开后，我们感到压力大，向市政府请示了也没有答复，所以我们现在暂时不受理新迁户口人员的低保请求。”

　　与公共交通、社会保障等方面相比，郑州教育部门的反应显然更为强烈，“教育不同于交通、医院等，他们还可以通过盈利来调节供需矛盾，学校则不能。”郑州市教育局副局长郭金汉说，相比之下，在郑州城区大量学生涌入的前提下，学校的数量并没有增加，郑州教育投资相对落后。

　　郭金汉说，近几年来，郑州市没有新建一所小学，而选址和资金成为新建小学难的重要原因。实际上，当地政府部门也已经开始注意到这一问题。

　　据8月25日出版的《郑州日报》报道，今年8月24日，郑州市委书记李克指出市区就学压力较大，普遍存在着“学校空间偏小、班级学生较多、经费紧张”等问题。

　　而出现这种情况的原因是多方面的，很重要的是随着工业化、城市化步伐的加快，城市规模扩大较快，城市人口增长较多，相对而言，学校、医院等公共设施、公益事业出现了跟不上的情况。

　　9月21日，一场研究郑州市学校布局问题的会议在市政府举行。会议研究确定要在明年底前，郑州城区新建22所学校，其中新建小学13所，中学9所，共需投资5.8亿元。小学、中学分别按照每所3000万和5000万的标准建设，力争尽早解决郑州市的入学难题。

　　为确保落实到位，会议提出将把新建学校作为区政府年度考核目标，并实行一票否决制。

　　对城市化进程的多种解读

　　根据郑州市的城市规划，到2020年，全市的城市人口拟达到500万人，城区面积要从现在的150平方公里增加到450平方公里，生产总值要从现在的近千亿元占全省1/6提高到6600多亿元（按可比统计口径计算）

　　占全省的1/4.而从人口来讲，按未来16年再增200万计算，每年的增长量均在10万以上，以此推算，郑州从2001年到2004年三年增加25万人并不算多，相反还较少。

　　“但问题是，城市化不光是人气的堆积。”河南省社科院刘道兴研究员认为，城市化不只是表面的高楼大厦和灯红酒绿，而应该以人为本，修鞋的、卖菜的和房地产老板都应该在城市得到自己的发展空间。如果城市化水平明显超过城市工业化水平，那么，“大量农村人口涌入城市之后无法实现相应的职业转换，与之配套的就业、失业救济、社会保险等社会保障建设也难以跟上，结果是城市化的甜头尚未尝到，城市病便会接踵而至。”

　　河南省委政策研究室王永苏副主任对郑州现象却有另外一种解读。“包括郑州在内的城市人口激增都是一种‘恢复性增长’，早些年我们违背了城市发展的客观规律，现在算是一种反弹。”王永苏认为，户籍制度改革，仅仅向农民提供了一个发展的通道，而更加重要的是户籍放开后非农产业、第二第三产业的繁荣，这才是最实质性的内容。

　　“我觉得目前城市化速度还是不够快。”王永苏说，按照他的设想，农民理想的进城方式，应该是从最先的“候鸟式”打工变成后来的“落地式”居住直到最后完全融入，他特别强调了农民子女进城接受教育的意义在于“是农民由候鸟式向落地式转变的关键”。

　　面对河南省2010年城镇化水平达到38%，2020年达到50%以上的规划，王永苏表示，城市人口“恢复性增长”

　　的特点必然会带来很多压力。短期内城市人口的激增，有其必然性。“我们要做的，不是一味强调目前速度太快了，而应该反思我们为什么还没有做好足够的准备。”

　　本报记者刘炳路 南方都市报记者陶建杰河南郑州报道

　　来源：《新京报》