联合国改革步履艰难

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　　钱文荣

　　美国抛开联合国单方面发动伊拉克战争，再次动摇了以《联合国宪章》为基准的国际体制，使联合国陷入空前严重的危机之中，这凸现了联合国改革的必要性和迫切性

　　在改革的内容方面，发达国家和发展中国家由于各自处境和地位不同，面临的主要挑战和问题也不同，因此，在改革的重点和具体要求方面也存在严重分歧

　　安理会组成的扩大，特别是增加常任理事国，不是一个简单的数量变化，而是一种权力的再分配。今天，只要是地区大国似乎都认为自己应该成为常任理事国，以增加自己在国际事务中的发言权

　　联合国改革并非始于今日，而是早在联合国成立后不久就被提出来了。从其成立至今近60年间，关于改革问题的讨论从未停止过。特别是冷战结束以来，国际社会要求改革联合国现行机制的呼声日益高涨。但是，人们要求改革的迫切性从来没有像今天如此强烈。

　　联合国改革为何如此迫切

　　联合国安南秘书长过去一向认为“改革是个过程，不是一个（一次完成的）事件”,主张渐进式改革，然而他在去年9月第58届联大召开前夕和期间却反复强调今天的联合国“已处在十字路口”，提出必须进行“大幅度改革”。综合他历次讲话中阐明的理由，主要有以下三点：

　　首先，美国在继科索沃战争之后再次抛开联合国单方面发动伊拉克战争，不仅违反了国际法和国际关系准则，而且动摇了以《联合国宪章》为基准的国际体制，使联合国陷入空前严重的危机之中，这凸现了联合国改革的必要性和迫切性。安南说：“伊拉克战争使集体安全原则和联合国的应变能力受到了严峻考验。在联合国58年历史中，其前景从来没有如此糟糕。”“伊拉克战争暴露了国际社会中的重大分歧”，“一系列实践已经动摇了这个国际体制。”

　　第二，新的和非常规武器的威胁出现，“迫使我们考虑我们已习惯适应的机制和方法是否真的适用。”“既然我们面临的挑战变了，我们应对的方式方法也应改变。我们必须调整我们的机制和组织结构，使之能够应对这种情况。”

　　第三，目前的安理会未能体现国际社会和当代世界地缘政治的广泛代表性，“安理会改革已到了不可再拖延的时候了”。安南说：“在发展中国家的眼中，安理会的决定越来越缺乏合法性，因为他们感到他们的观点和利益在决议制定者中没有得到充分反映。”

　　改革的焦点:安理会扩大

　　联合国改革涉及的范围很广。安南秘书长提出的“大幅度改革”是要“重组”包括安理会、经社理事会、联合国大会和托管理事会等在内的联合国主要机构及其职能。但是，现在人们最关心、争论最激烈、分歧最大的是安理会改革问题。

　　从今天安理会组成的代表性和决策效率来看，确实都需要改革。从安理会的代表性来说，适当增加安理会成员国是必要的，因为在联合国成立时，安理会成员国的数量占全体51个联合国会员国的20%，而现在已降至仅占191个会员国的7.8%，它的代表性已严重不足。所以，安理会确实需要扩大。此外，安理会的议事效率和决策的民主化不够，也需要加强和改进。但从本届联大一般性辩论的情况看，要求扩大安理会的呼声更为强烈。

　　今年联大期间，要求安理会改革的呼声出现前所未有的强劲势头。这是因为2005年将是联合国成立60周年。那些正在争当安理会新常任理事国的国家和期望联合国发挥更大作用的广大中小国家，都在努力推动把明年的联合国大会变成实现安理会改革的大会。

　　日本、德国、印度和巴西四国可成为本届联大上争当安理会常任理事国的最活跃的名星。他们在国内外积极开展推动联合国改革的活动。首先是这四个国家今年以来通过高层互访达成相互支持对方成为常任理事国的协议，结成了如印度所说的“四国战略联盟”，在今年联大开幕之初发表了呼吁改革安理会的四国联合声明。德国官方还建议明年联合国召开一次高峰会议就联合国改革做出最后决定。

　　日本在这方面尤为积极。早在去年9月，日本外务省成立了联合国改革专家小组，该小组迄今已开了5次研讨会，并在今年6月底向外务省递交了一份题为“联合国在21世纪的作用和加强联合国的途径”的研究报告。该报告称：“日本应在安理会改革方面发挥中心作用”，并建议日本政府应把安理会改革作为日本外交的最优先课题。根据该小组的建议，日本外务省在早些时候成立了联合国对策部，提出了“更好地

　　利用联合国”的口号，把争取成为安理会常任理事国作为今明两年主要的外交目标，并任命了一位专门负责加强联合国事务的大使。小泉首相亲临联大进行游说。日本如此积极争当常任理事国，显然是与它积极谋求成为政治、军事大国的战略目标密切相关。

　　此外，爱尔兰外长也以欧盟轮值主席国代表的身份，向联合国高级别名人改革小组提交了欧盟对联合国改革的书面意见。南非、埃及、尼日利亚等国也在过去和本届联大表达了争当常任理事国的愿望。

　　改革前景很难预料

　　虽然大家强调改革的必要性和迫切性，但是真正要进行改革仍将困难重重。澳大利亚前外长埃文思虽是安南任命的名人改革小组成员，但他今年初在一次演讲中把联合国改革比作如同“进入地狱一样艰难”。如今的分歧主要在以下几个问题上：

　　首先，在改革的目的方面，伊拉克战争后，美国认为联合国现已不能解决后冷战时代的威胁，联合国及其安理会已没有能力对美国及其盟友面临的主要威胁做出决定，因此必须“寻求新的准则，重新塑造联合国，使之成为（美国主宰下的）国际秩序的一个更有效的保护者。”但是，在大多数会员国特别是广大发展中国家看来，恰恰是美国的霸权主义损害了联合国的威信，阻碍了联合国充分发挥作用。他们强调改革的核心应该是民主化问题，希望通过改革能致力于推动多边决策的民主化，摆脱霸权主义和强权政治的干扰，从而加强联合国在维护国际和平和促进共同发展中的作用，使联合国能够真正按照《联合国宪章》的宗旨和原则行事，为建立一个“和平、平等、公正、合理的国际新秩序”服务。

　　第二，在改革的内容方面，发达国家和发展中国家由于各自处境和地位不同，面临的主要挑战和问题也不同，因此，在改革的重点和具体要求方面也存在严重分歧。美国等发达国家强调当前国际社会面临的主要威胁是大规模杀伤性武器、恐怖主义和违反人权，主张将它们列入《宪章》第7章（对付和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应对办法），摆脱现行《联合国宪法》关于使用武力的限制。但是，对于广大发展中国家来说，贫穷、被剥夺权利、内战、疾病和环境恶化，才是他们面临的更直接的主要威胁。因此，绝大多数发展中国家主张改革的重点应放在发展问题上，主要是解决贫困、发展经济、缩小南北之间的贫富差距以及防治艾滋病等问题。

　　第三，在安理会改革方面，特别是在安理会扩大问题上，不但分歧大而且争斗十分激烈。安理会虽是联合国六大机构中规模最小的一个，但权力最大，只有它的决议具有约束力。因此，安理会组成的扩大，特别是增加常任理事国，不是一个简单的数量变化，而是一种权力的再分配。今天，只要是地区大国似乎都认为自己应该成为常任理事国，以增加自己在国际事务中的发言权。

　　如今在安理会扩大问题上分歧主要集中在应扩大到什么程度，是仅增加非常任理事国还是既要增加非常任理事国也要增加常任理事国，以什么标准选择新的安理会成员国，哪些国家有资格成为常任理事国等问题。虽然近10多年来已提出了许多方案，却没有一个方案能为大多数国家所接受。最近媒体透露，安南任命的高级别名人改革小组倾向于增加没有否决权、任期为4年或5年的半常任理事国席位的方案，已遭日本、德国和巴西三国反对。在选择常任理事国的标准方面，有些发达国家强调实际影响力即经济、军事实力和对维护和平做出贡献的能力。发展中国家则强调主权平等和地域均衡分配原则。现在有一种意见主张设立集体常任理事国席位，如欧盟、非洲联盟都可以获得集体常任理事国席位，然后由该组织的成员国轮流参加安理会的工作，企图用这种办法来解决席位分配上的困难。但是，这样做涉及联合国是否继续是由主权国家组成的政府间国际组织的根本性问题。而且那些已经是常任理事国的国家如英国、法国必须放弃现有席位，同其他欧盟成员国一样轮流参加安理会，那显然是不可能的。

　　即使在各个地区内，对本地区内究竟哪个国家有资格成为常任理事国问题上也存在重大分歧。就德国、日本、巴西和印度四个最积极争当常任理事国的国家而言，它们在各自地区内都有竞争对手或反对者。据西方媒体报道，意大利、西班牙和波兰就不太赞成德国成为常任理事国。日本至今没有认真清算它的侵略历史，影响着许多亚洲国家对它的信任度。联合国大学副校长拉米希·塔库尔最近在英文的《日本时报》上发表文章，对四国争当常任理事国的前景作了初步分析。他说，日本虽然是世界第二经济大国，但日本在国际安全问题上跟美国太紧了，若日本成为常任理事国，将增加美国在联合国的霸道地位。德国是世界第三经济大国，并在伊拉克问题上表现出它有能力独立于华盛顿。这是它的优势。但西欧已经有了英法两个常任理事国，若再加上德国，西欧占的席位太多。巴西在拉美显然是一个举足轻重的国家，但它是拉美地区惟一的一个葡萄牙语的国家。至于印度，它的人口已超过10亿，在派遣联合国维和人员方面，它是作出最大贡献的国家之一。但它是一个核武装国家，且至今尚拒绝参加禁止核扩散条约。塔库尔的分析虽然不够全面，但至少可以看出他对它们成为常任理事国的前景并不太看好。英国《金融时报》也说，日本至少还要需5年到10年才能成为常任理事国。

　　如今极大多数国家都没有明确表态支持哪一个国家成为常任理事国。美国虽然表示支持日本，但鲍威尔9月中旬在华盛顿外国记者中心说：“我们以前曾表示支持日本进入安理会，不过我们目前最好的做法就是等待那些正在研究这个问题的名望之士提出报告。届时我们将非常仔细地研究报告，以了解如何对待安理会和联合国其它机构进行最适当的改革。”

　　最近《环球时报》和人民网联合举行了一次民意调查（见表格）。结果56.6%的被调查者表示对谁都不支持，有20.9%的人支持德国成为常任理事国，14.9%的人支持巴西成为常任理事国，对印度和日本的支持率则分别为4.2%和3.4%。这表明中国公众在对待一些正在争当常任理事国的国家的态度上与其他大多数国家的态度大致相似。

　　总之，联合国改革难度很大。安南秘书长很希望在他还有2年半的任期内实现“大幅度改革”，但他的愿望恐怕难以变成现实。

　　（作者是新华社世界问题研究中心研究员、前新华社联合国分社社长。）

　　《环球时报》 2004年10月08日 第十八版

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