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杨伟东
自20世纪80年代以来，我国颁布了一大批法律、法规和规章，这些法律规范几乎涵盖了行政管理的各个领域，使行政管理改变了主要依靠政策或依靠文件治理的局面，迈向了依法治理的轨道。国务院今年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，把解决这一关键性问题作为最高使命，是激活和增加依法行政的动力，推进依法行政的根本性举措。
《纲要》是我国既有依法行政经验和各地依法行政实践的产物，对所有的行政机关和公务员如何依法行政提出了明确的目标和严格要求。它更注重规则的可操作性，不仅把现代行政法治的诸多原理和制度引入依法行政之中，而且力求通过规定弥补现有法律规范的缺失，为推进依法行政提供了内在发展动力。
《纲要》努力尝试消解影响我国依法行政向纵深发展的体制性障碍。政府职能定位的偏差和行政管理体制不顺是当前制约我国依法行政深入的重要因素。前者制约了市民社会的成长和社会自治的发展，阻滞了社会输入给行政机关实践依法行政的强大推动力量；后者则一定程度上抑制了行政机关和公务员的积极性。《纲要》承继了行政许可法的精神，将政府职能转变的要求明确载入法律文件之中，努力在职能转变、政府日常工作与法律实施之间构建起有效的纽带，增强职能调整的可操作性和可监督性，也有利于保证其实效性和长久性。《纲要》不仅强调了合理划分和规范行政机关职责和权限的要求，而且改变了过去侧重强调行政机关依法行政义务的做法，从权责一致角度明确提出完善依法行政的保障机制，要求建立集中统一的公共财政体制，并统一公务员的待遇。
实践表明，各地、各部门所探索和创新的机制和方法，既是《纲要》出台的基础，也是推进依法行政的源头活水。因此，《纲要》没有采取一刀切的做法，而是在提出基本要求和基本方向的前提下，将推进依法行政的主动性和创造性赋予了各部门和各地方。不仅要求各级人民政府和政府各部门结合实际制定落实《纲要》的具体办法、配套措施，定期报告推进依法行政工作情况，而且鼓励各地、各部门积极探索推进依法行政的新路子和新方法。
依法行政最终目的在于保障公众权利和提升社会福祉。公众对依法行政的监督、参与和支持是依法行政不断向前发展的根本动力。《纲要》从三个层面唤起公众对依法行政的支持。一是确定目标和具体措施，向公众宣示政府推进依法行政的决心和信心。二是具体规定了公众参与依法行政的途径和方式，公众参与涵盖了依法行政的所有环节，包括行政执法、行政立法、行政决策、行政监督等。三是为公众参与创造条件。《纲要》要求推进政府信息公开，为公众查阅政府信息提供便利条件，明确规定要加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，旨在为公众参与依法行政提供能力准备。
（作者为国家行政学院副教授）
《人民日报》 (2004年10月13日 第十三版)
