长江河道采砂管理遭遇五大尴尬：堵与疏的博弈

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　　新华网湖北频道郭嘉轩周长征正在全力生产的“浙临海采1935”号采砂船。这种采砂船号称“吸砂王”，装备两台1650马力的吸砂泵，一天（工作20小时）可采20000吨砂。

　　长江河道非法滥采江砂直接威胁长江干流的河势稳定、防洪与通航安全。自2000年以来，中央领导对此曾作出20多次重要批示，要求采取断然措施，迅速、坚决地整治长江河道采砂秩序。2001年初，湖北、江西、安徽、江苏四省人民政府先后颁布长江河道禁采令，长江中下游实现了全线禁采。

　　3年多的全线禁采期间，长江水利委员会与沿江各省通力合作，对非法采砂实行高压严打，抓获非法采砂船7300艘次，有效遏制了正在全力生产的“浙临海采1935”号采砂船。这种采砂船号称“吸砂王”，装备两台1650马力的吸砂泵，一天（工作20小时）可采20000吨砂。一度十分猖獗的长江中下游河道非法采砂活动。

　　但是，长江河道砂石本身是天然优质的建筑材料，由于全面禁采，沿江地区建筑砂料供不应求，导致砂价大幅度上涨。部分建筑工程不得已用海砂替代江砂作为建筑材料，影响到许多在建工程的进度、投资和质量。甚至三峡工程的建筑用砂也受到不同程度的影响。另据专家介绍，为保持长江中下游干流河床冲淤平衡，长江河道每年也应当开采3000万吨左右的江砂。

　　是因噎废食，还是扬利避害？科学的发展观告诉我们：为了维持河床的冲淤平衡、合理利用资源促进经济发展，河道砂石资源不能长期禁采。

　　长江采砂管理，正在堵与疏的博弈中徘徊。

　　8月中旬，国家授权统一进行长江采砂管理的长江水利委员会宣布：长江中下游部分地区初步具备了在今年汛后逐步开禁采砂的条件。记者随即驱车千里对沿江各省开禁准备情况进行了调查。

　　20：1 长江采砂遭遇僧多粥少

　　长江非法采砂的历史可以追到上世纪70年代，当时随着国民经济的发展和基础设施建设速度加快，黄砂成为建材市场上的大宗紧俏物资，长江采砂活动在暴利的驱动下规模逐渐变大，尤其是进入90年代以后，沿江各省有规划的采砂量达到5300万吨以上，非法采砂数量更是远远大于这一数字。采集水域从最初的芜湖以下长江安徽和江苏段，扩展至整个长江中下游。

　　随着长江非法采砂规模的扩大，其危害性也逐步显露出来：

　　危及堤防安全。非法采砂改变了江段的河床结构和水流走势，对长江河道治理和堤防建设造成了不利影响，致使很多地段航槽改道、冲淤失衡、崩岸等险情加剧，局部河床恶化。在九江，非法采砂曾把永安大堤的护脚石挖了出来；在江苏江浦县七坝河口，大规模的非法采砂使土坝节点的局部河床急剧加深，深槽由－8米刷深到－40米，江堤连续多次发生崩岸。

　　阻碍航道引发海损事故。许多采砂船贪图河床深槽附近的优质砂，在长江主航道上作业。一个好的采砂点有时竟会聚集上千条采砂船，严重阻塞航道，致使海损事故经常发生。在芜湖水域，因非法采砂造成沉船一百多条，死亡50余人。九江航道处提供的一份测量图显示，大规模偷采黄砂已经破坏了长江武穴水道河床，出现了几个低于平均河床深度10--20多米的大深坑；有的地方因开采边滩过度，改变了水流流向，枯水期将影响江流冲刷航道，造成航道出浅现象。

　　流失国家资源。非法采砂的大量存在使得长江中下游大量黄砂资源被廉价或无偿开采，应收的规费很难收取。据安徽省长江河道管理局提供的资料，仅芜湖市1994年就损失国家江砂资源规费达2000万元。

　　据长江委长江河道采砂管理局局长吴志广介绍，目前长江中下游大型采砂船有1000多艘，小型采砂船仅安徽境内就有1000艘，全流域总数量则无法统计。长江中下游采砂船的年采砂能力已达数十亿吨。而按水利部批复的《长江中下游干流河道采砂规划报告》，自湖北宜昌以下长1893公里的长江中下游干流河道，共设置了33个可采区，年度控制开采总量为3400万吨，控制采砂船数量98艘。同时，为了限制采砂规模，管理部门规定只有采砂动力750马力左右的采砂船，才有资格申请进入长江河道采砂。即便如此，目前中下游四省符合规定的采砂船仍有500余艘。采砂能力严重过剩，长江河道采砂面临僧多粥少的严峻局面。

　　吴志广告诉记者，长江河道采砂在经历几十年发展后，目前已经成为一个市场化程度高、专业分工明确、涉及沿江数十万人生计的大产业。在这种情况下，仅靠水行政主管部门一家长期强力堵截，高压严打，不仅力不从心，而且必将引发强力反弹，从而引发一系列的社会问题。目前长江还处于全线禁采期，因此所有在长江上的采砂船均属违法，实施管理相对单一。一旦长江采砂解禁后，必将有大量的采砂船申请不到采砂许可证，这些船只会不择手段、不择时机地进行非法偷采，水行政主管部门监督管理的难度将更大。如何引导船支转产、从业人员转业是当前急需解决的问题。

　　高压严打遭遇5大尴尬

　　水行政主管部门的持续严打高压，让非法采砂户闻风丧胆。但水行政主管部门的这种严打高压背后，也蕴藏着几许尴尬与无奈。

　　尴尬之一：应被集中监管起来的采砂船，管理现状并不乐观。

　　《长江采砂管理条例》明文规定：采砂船在禁采期应集中停放。但长江委今年3月的一项调查表明，目前沿江四省的统一管理工作并不到位，只有大约40％的采砂船停靠在指定地点，同时一些地区对集中停靠地的采砂船舶监管不严，没有实现专人24小时看管，为非法采砂者留下可乘之机。

　　尴尬之二：禁采监管的装备和经费捉襟见肘。

　　江西省水政监察总队队长邹紫伟告诉记者，长江河道采砂船的造价最低几百万元，有的甚至达到数千万，普遍装备先进的ＧＰＳ、地面雷达和夜视仪，同时拥有强大动力。为了迅速收回投资，非法采砂户常常选择在边界河段、恶劣天气、节假日进行偷采。相对而言，水行政主管部门执法船数量严重不足、执法经费无法保障，严重制约了对非法采砂的打击力度。一些基层水利部门反映，由于没有执法船，只好开着车在岸边巡查，通过望远镜侦察江中的情况，发现目标后再联系其他部门派执法船来查，结果常常是等到执法船来了，采砂船早已踪影全无了。

　　尴尬之三：国有采砂企业进退维谷

　　上世纪80年代后期，沿江许多地方组建了国有采砂企业，相当部分企业一度成为当地的财政支柱。湖北省长江河道采砂管理局副局长周干清介绍说，国有企业采砂是特殊历史时期的产物，如湖北省就有武穴轮船总公司、宜都市宜妃集团、枝江市黄砂公司、阳新富池黄砂公司等国有采砂企业。这些企业在长江禁采江砂后，普遍面临巨大的生存压力，即使解禁后，他们的采砂能力仍然过剩。

　　武穴轮船总公司是湖北省国有采砂企业中面临转产压力较大的企业之一，公司总经理舒振东告诉记者，公司现有1500名职工及近万名职工家属，黄砂生产设备6台套，年可开采黄砂800万吨。长江禁采后，企业生产基本瘫痪。虽然在政府的帮助下，公司进行了多种经营、水上运输、劳务输出等多种转产尝试，勉强解决了数百名职工的就业问题，但如何最终转产仍没有较好的方案，强烈希望能继续在长江采砂。

　　周干清告诉记者，按照规划，武穴市境内的两个可采区年度可开采总量320万吨，即使长江解禁后全部由武穴轮船总公司开采，也满足不了该公司生产能力。

　　尴尬之四：采砂能力严重过剩，社会资本依然蜂拥而至

　　记者调查发现，尽管长江现有砂石开采能力已经严重过程，可是受过去采砂暴利的影响，目前沿江很多地区社会资本还在大量进入采砂行业。在获悉长江采砂即将开禁，很多地区兴起新的采砂船建造风，同时单船采砂能力也在急剧攀升。2003年3月初，湖北黄冈市长江河道采砂管理站现场抓获一艘1月份才下水的新采砂船，采砂动力达到3500马力。而记者采访中发现，目前有的造船厂还在生产6000马力的巨型采砂船。这些巨无霸的纷纷下水，将使长江河道采砂管理面临巨大压力。

　　尴尬之五：小型采砂船管理难以操作

　　据不完全统计，目前长江上的51．5千瓦以下的小型非法采砂船有数千条之多，仅安徽就有1000多条。安徽省水利厅水政处处长朱雪冰告诉记者：小型采砂船基本为三无船只，往往采取集群偷采的方式。这些小船船主大多是渔民，整条船的成本仅1至3万元左右。采砂者以船为家，遇到采砂管理执法常常以死要挟执法人员。管理部门对小型采砂船处罚一直处于尴尬状况。

　　据了解，现有的法律法规对小型采砂船的处理尚无明确的规定，如按《长江河道采砂管理条例》规定，同大船一样实施10至30万元的处罚，显然无法实现。因此一般采取拆除其采砂设备、短时间扣留采砂船等措施。芜湖市砂管部门2003年8月在执法中没收了6条小型采砂船，10多名船主来到水务局要求解决生活问题，在办公室打地铺2个多月，由水务局提供盒饭。芜湖市水务局最后无奈以扣押采砂船4个月的处罚草草收场。

　　堵疏结合 方能确保长江安澜

　　记者在采访中了解到，在引导采砂船退出的问题上，南京市江宁区的探索取得了较好的效果。江宁区副区长计家荣告诉记者，该区新济洲村有1400户5000多人，以前大多以采砂为主要谋生手段，全村仅大型采砂船就有10艘。从2002年开始，区政府结合平垸行洪工程，投入6000多万元把该村集体外迁到周围的20个乡镇，让他们彻底告别了开采江砂

　　江苏省长江河道采砂管理局局长徐殿洋表示，正是因为南京市切实贯彻实行行政首长负责制，像抓防汛工作一样抓打击非法采砂工作成为各级领导一致的共识，禁采与疏导才得以顺利进行。针对一些地区依靠采砂产业增加了地方财政，提高任期政绩的做法，南京市水利局副局长林杰向记者算了一笔帐：南京市近年来共投资15亿元对该市境内的265公里江堤进行整治。在保护大堤安全和谋取采砂利益之间权宜，自然是保护堤防重要得多。

　　长江委长江河道采砂管理局局长吴志广认为，要想从根本上杜绝非法采砂，除了要对非法采砂进行严打高压，更要对现有的采砂船进行适当的疏导。但对采砂户转产是一个综合工程，仅单靠水行政主管部门根本无法解决，只有真正贯彻《长江采砂管理条例》所规定的地方行政首长负责制，采取综合措施才能解决。长江采砂即将面临开禁，为了保证长江采砂能够沿着依法、科学、有序的方向发展，必须着重解决两个问题：如何公正、公平、公开的选择采砂船进入行业，如何平稳有序的引导过剩生产能力推出行业。这就必须在保持高压严打和有效疏导中寻求一个微妙的平衡，这将是对我们政府执政能力的一个考验。由于长江中下游全线禁采，大量采砂船涌入鄱阳湖进行采砂作业。图为在鄱阳湖7号采区现场，噪音震耳欲聋、烟尘遮天蔽日。在历时三年多的全线禁采期间，长江中下游大部分地落实了长江河道采砂管理的“专门机构、专门人员、专门经费、专门装备”，采砂管理能力大大加强。有力的遏制了非法采砂行为。图为江西瑞昌采砂管理局水政监察队员们。