专家建议：发行公路建设债券势在必行

　　公路行业贷款总量偏高，逐渐突出的风险问题对公路行业、金融行业乃至国民经济整体都造成了潜在的不利影响。而债券等一些有潜力的融资渠道还很不畅通，专家认为发行公路建设债券势在必行

　　近日，交通部规划研究院主持工作的副院长戴东昌在接受记者采访时表示，在银行贷款能力几乎发挥到极限的情况下，要完成繁重的公路建设任务，没有一个新渠道、新政策将是非常困难的。目前潜力最大，可行性比较强的就是滚动发行大规模的公路建设债券。

　　戴东昌说，收费公路建设市场融资工作经过十几年的发展，特别是经过“九五”时期的大发展，已经形成银行贷款、股票、利用外资、转让经营权、债券等多渠道、多方式并存的融资格局。但是，在融资活动中也暴露出融资结构不合理，融资工作不规范，法律环境不健全等诸多问题。其中较为突出的是公路行业贷款总量偏高，逐渐突出的风险问题对公路行业、金融行业乃至国民经济整体都造成了潜在的不利影响。而与此同时，债券等一些有潜力的融资渠道还很不畅通，股票市场融资的潜力还没有充分发挥，国内的法律环境和投资环境也远未能达到令投资者满意的程度。如果这些问题在今后仍得不到很好地解决，将严重影响公路建设正常的融资活动，制约公路事业的健康发展。

　　戴东昌分析说，“十五”末期我国公路总里程将新增20万公里，新增高速公路近1万公里，全国公路建设投资需10000亿元左右，公路建设资金缺口将达到4540至4700亿元，约50%的资金缺口需要通过市场融资解决。随着公路建设资金需求的增长，公路行业面临严重的资金紧缺，政府投资比重在收费公路资金来源中越来越低。“九五”恰逢国家实施积极财政政策，市场资金充裕，政府投资不足的“事实”被大量涌入的银行贷款所掩盖。巨额银行贷款给业内人士造成很大错觉，认为公路建设资金并不缺乏，所有资金缺口都可以由银行解决。市场的作用被严重夸大。而此时，银行正处于体制改革时期，银行是国家的旧观念依然根深蒂固，加之居民储蓄额高居不下，公路行业突发的巨大需求为银行资金找到出路，完成了公路行业持续3年的2000亿元投资规模。但这种“被夸大的市场”在逐渐完善的市场经济环境中正在得到纠正，日前，四大商业银行不约而同地首先从西部公路项目中淡出。

　　“西部大开发政策的实施要依靠交通基础设施的先行，而西部地区的资金问题更为严峻。”戴东昌说，“九五”期间，公路行业取得了巨大的建设成就，整个国民经济也受益于基础设施建设的拉动作用，走出了低谷。“十五”期间乃至今后一个时期，我国仍处于通过公共基础设施投入来引导经济增长的阶段，公路建设面临着更为艰巨的任务。特别是对于中西部地区，公路建设资金缺口更大。根据目前的这种形势，今后公路建设必须在国家投资的基础上，广开市场融资渠道，只有筹集充足的市场资金才能保证公路行业建设目标的实现。

　　戴东昌认为，我国现阶段的投资环境和法律环境还不够完善，与发达国家相比有较大差距，BOT等对投资环境有较高要求的融资方式在我国实行起来就比较困难。从长远看，债券和股票方式有能力发展成为新的筹资主渠道，而转让经营权、直接利用外资、BOT等方式由于本身的局限性和不稳定性将很难发挥主要作用。公路属于政府规划建设的基础性设施，其建设任务是长期的，这就要求市场融资渠道具有相应的长期性和稳定性。中长期信贷市场、债券市场和股票市场是最主要、最成熟的三类资本市场，对应的贷款、债券、股票三种方式也将是今后最有潜力的融资渠道。另外，从融资工作的效率和规范角度来说，稳定的融资渠道相应的前期工作比较规范，融资成本比较低，融资的效率也是较高的。

　　戴东昌指出，无论是国外的公路建设还是我国铁路部门，它们的融资经验都表明发行大规模的行业建设债券是基础设施建设最为有效的融资方式之一。在我国，发行公路建设债券在政策方面，以及资金使用和偿还方面还存在许多困难。但是我们必须明确，在银行贷款能力几乎发挥到极限的情况下，要完成十五计划的建设任务，实现国家的西部大开发政策，没有一个新渠道、新政策将是非常困难的。目前潜力最大，可行性比较强的就是滚动发行大规模的公路建设债券。戴东昌为我国公路建设债券的发行设计了一套初步方案：

　　发行主体。建议参照铁路建设债券的情况以交通部作为发行人。以交通部作为发行人，交通部将承担一定的风险，但是具有以下优点，一是债券的形象好，可以创建一个名牌产品，非常利于债券的审批和销售；二是可以统一组织中介机构发行债券，可有效地节约发行成本，提高发行工作效率，并形成良好的社会效应；三是发债额度由交通部统一控制，有利于交通部调控对主要路段的建设投入，有利于监管和规范资金的使用。

　　债券性质。建议确定为国债的专项建设债券。以发展的眼光看，将公路建设债券定性为国债的专项建设债券是比较理想的一种定位。这样定性以后，今后的审批和发行工作都将极大简化，债券的销售和上市也将纳入规范化和程序化轨道，总体上非常有利于公路建设的筹资工作。另外，随着国民经济形势的逐渐好转，发行公路建设债券替换财政国债角色，弥补其未来退出公路投资领域后带来的缺口，无疑是非常及时并且受地方大力支持的举措。

　　发债项目。建议在全国范围内选择项目或以一条国道主干线为项目捆绑发行，发行额度应由交通部申报。这样作的好处是有利于交通部选择确实具有偿还能力的建设项目，保证资金的按时足额偿还，另外也有利于申请到较大规模的发债额度。

　　债券担保。建议参照铁道部的作法，列支中国公路建设专项基金，实行统一担保。统一担保的好处是保证了债券的信誉等级，有利于债券的审批及发行工作，同时也降低了融资成本。公路建设专项基金的来源可以从年度公路专项税（车购税、燃油税）中按一定比例列支，或从年度公路建设投资中按一定比例列支。现在我国对于使用财政性资金进行担保没有政策，但铁道部、电力和三峡等大型债券均采用了这种方案，有可操作的先例。虽然在政策上存在一定障碍，但只要工作到位，债券本身品质过硬，是完全可能争取到相应政策的。

　　戴东昌建议有关部门加大工作力度，成立专门机构深化中国公路建设债券的发行研究和政策争取工作，将其作为支持今后公路建设持续、健康发展的主导政策加以推动，并争取尽早试行。（记者肖波）

　　国外收费公路的市场融资

　　国外收费公路融资活动的对象绝大多数是高速公路或国家干线公路，各国当前收费公路融资活动从整体上呈现出两种状况。

　　一、 以政府投入为主，并进一步发展资本市场融资。

　　联邦资助是美国发展高速公路的主要资金来源，一般情况下联邦政府资金在项目投资中占90%左右，州政府资金占10%。但是美国部分州也存在一些收费公路，其建设资金主要来自非政府渠道，融资方式是发行公路债券，各种运输类债券1992年发行了264亿美元，其中公路债券124亿美元，占该年运输类债券的47%。

　　英国自1919年颁布道路法以来，实行国家预算拨款制来资助收费公路。随后，英国政府又建立了道路建设基金来资助收费公路，该基金由汽车牌照税和燃油税组成。1989年，英国政府宣布将更为直接地允许私人集资建设和管理道路。此后英国吸引非政府渠道资金的收费公路项目逐渐增多。融资方式除了推行BOT以外，还出现了将高速公路的经营权进行有偿转让的融资方式，另外英国还建立了多种BOT衍生形式，如DBFO（设计、建设、融资和运营），目前已有4个高速公路项目、总造价为6亿美元的工程正在运用DBFO方式运作。

　　澳大利亚1989年建立“道路信托基金”，由汽油附加税和柴油税组成，并由《ABRD信托基金法》规定了用于国家干线公路、城市干线、乡村干道、地方道路项目的比例。近年来，澳大利亚也出现了BOT融资方式，而且政府还制定了一套完整的BOT项目管理法规。

　　二、 对收费公路实行特许经营制度，收费公路融资比重较大。

　　法国于1969年国家对“高速公路法”进行了修订，通过吸收私人资本和发行非国家担保债券，开辟了高速公路建设资金的新来源。1982年法国政府决定，对特许经营高速公路的融资和管理制度进行改革，高速公路特许经营公司的资金来源发展到现在，主要由公司自有资金、发行公债取得的资金、中央政府给予的预付款和地方政府给予的无偿补助金构成。

　　西班牙1972年10月正式通过了以特许经营方式进行高速收费公路、养护和运营的法律。西班牙高速公路特许经营公司的资金主要来源于国家投入的公共资本、国际国内贷款和特许经营公司自有资金。西班牙的收费公路非常重视发行债券的融资方式，其整个收费高速公路网10,000亿比塞塔的总投资额中，债券资金约占到41.2%。

　　日本1952年制定了“道路建设特别措施法”，建立了由国家及金融机构贷款建设公路并在开通后收取通行费偿还贷款的收费公路制度。最初实行这项制度的是国家和地方公共性组织，后来为更广泛地吸引民间资金，日本开始设立能够综合有效地经营收费高速公路的专门机构，这就是1956年成立的日本道路公团。目前日本高速公路的资金来源主要靠贷款和政府发行国、内外建设债券。（来源：经济参考报）