水利改革攻关直指体制“软肋”(图)

http://www.sina.com.cn 2004年10月19日10:07 贵州日报

　　金黔在线讯

　　采访缘由

　　今年68岁的肖应林老人,住在水库大坝边一座简陋、阴暗、潮湿的小房子里,照看水库整整待了30来年。前两年,他才搬离这里,他的次子肖明禄子承父业,每月报酬100元。

　　记者在贵州省瓮安县见到了肖应林老人,也见到了这座建于1972年的力思沟水库:由于长期无钱维修,土坝坝身严重变形,部分坝坡已沼泽化,就算穿着雨靴,走在坝坡上也是一脚一个深坑。肖应林老人看着不远处坑坑洼洼的坝坡,回忆道,水库出了好多次险情。险情出现时,下游的老百姓就担心了:说大坝像孕妇的肚子快要“爆炸”,如果水库塌了,下游的小学校及村镇居民可怎么办?

　　直到去年,省水利厅大力支持,拨款40万元对这座曾为当地农业灌溉发挥了重要作用的小(2)型水库加固处理,力思沟水库险情才得以排除。

　　我省许多水利工程建成之后,一投入运行,生产运行往往就不能正常继续下去,这一水利设施管理现象较为普遍。

　　水利基础设施严重滞后水资源供需矛盾突出

　　应该说,新中国成立50多年来,我省水利建设取得了很大成绩,共建成各类水利工程8．9万处,其中:小(2)型水利工程7000余处,有水管职工1．23万人。在广大水管职工的辛勤努力下,众多水利工程每年为我省工农业生产和城乡人民生活供水60多亿立方米,有效浇灌农田67万公顷,保证农业稳产粮食50多亿公斤,兴利除害,防洪减灾效益达110多亿元,为全省工农业生产及经济建设起到了有力的支撑和保障。

　　但是,随着市场经济的快速发展和西部大开发战略的实施,我省水利基础设施已严重滞后于国民经济发展要求,从总体规模和管理水平上都与全国平均水平存在较大差距,我省的水资源利用率为8%,而全国平均已达22%。

力思沟水库的部分坝坡已经“沼泽化”。省水利厅副厅长涂集说,由于受特殊地形、地质及建设条件限制,过去修建的许多水库工程其坝体大多建设质量较差,设计洪水标准偏低,年久失修老化严重,这些水库大多数库容虽然不大但坝却较高,居高临下,有的位于城镇或村寨上游,一旦溃决,将对下游造成严重灾害。目前,仍有许多水库带病运行,即使是已除险加固的水库,也大多没有经过高洪水位的考验,这给防汛工作带来不利影响。

　　我省缺少大、中型骨干水利工程,现有水利工程设施绝大多数是上世纪50—70年代修建的“三边”工程,标准低,不配套,经过几十年的运行,大多年久失修,渗漏、垮塌、水毁严重。据普查统计:全省有小(2)型以上病险水库918座,1万多座山塘需整修加固,近10万公里渠道中有6万多公里需要防渗改造,20万千瓦固定排灌站有一半需要更新改造。由于这些原因,每年减少蓄水近8亿立方米,减少农田灌溉面积10万余公顷,减少粮食产量达8亿多公斤,直接经济损失约8亿元。

　　水利工程无固定管理、维修经费来源,95%以上的水管单位收不抵支,无法进行简单再生产,许多工程设施效益严重衰减,病险突出,状况令人堪忧,重建轻管,重用轻管或只用不管,体制不合理,机制不健全,加上水价偏低,水管单位造血功能差,水利经营和服务对象主要为公益性等,造成直接后果是,行业贫困面大、水利工程老化失修严重,病险库多,已成为严重制约我省农业和农村经济快速发展的瓶颈因素之一。

　　按照国家水利部拟定的水库维修养护定额标准测算,全省近7000处小(2)型以上的蓄、引、提水利工程,每年约需1．4亿多元维修养护资金,然而,由于财力有限,各级财政投入水利工程的维修养护经费甚少,与实际所需差距较大。大量公益性水利工程维修、养护、运行管理经费严重不足。据普查,全省现有554个小(1)型以上水管单位中,全额拨款54个,定额拨款5个,差额拨款56个,自收自支(无拨款)388个。8个中型和43个堤防管理单位现在尚无拨款。全省由财政负担的水管单位目前仅有115个,占全部水管单位的20．76%,无拨款的水管单位439个,占79．24%。

　　水利工程一方面缺资金投入,另一方面却又沉淀了大量资产,尚未盘活。据统计,几十年来,全省累计投入、形成的水利固定资产达60多亿元(水利部门管理部分)。但相当一部分没有发挥出水利资本的应有效益。

　　病险库增多,必然导致水资源供需矛盾突出。我省尽管水资源相对较为丰富,但存在着降雨量时空分配不均的问题,与城市、农村布局和人口、耕地、矿产等资源分布以及农作物需水季节极不匹配,加之岩溶高度发育,山高坡陡,土层薄,含水率低,降水很快渗漏流失,水资源难以非工程利用,造成水资源短缺,工程性缺水严重。2003年全省耕地面积2668万亩,其中水田1152万亩,旱地1516万亩,虽然有效灌溉面积从建国初期的206万亩增加到1024万亩,仍仅占全省耕地面积的38%,保灌面积为750万亩,农业人均占有有效灌溉面积0．31亩,远远低于全国平均水平0．86亩,距离省委、省政府要求我省2010年农业人均0．5亩有效灌溉面积的目标仍有500万亩的差距。

　　由于水资源的严重短缺,干旱缺水,供水能力不足,还有部分城镇及管理区供水问题、饮水困难和饮水安全问题未解决。据统计,我省农村目前尚有980万人存在饮水困难和饮水安全问题,半数以上的乡镇存在供水不足或饮水安全问题。随着人口增加、城市化进程的不断加快以及国民经济的不断发展和人民生活水平的不断提高,缺水量将越来越大。

　　重建设轻管理埋下隐患体制不顺资金紧露弊端

　　剖析绥阳县水利工程几十年不变的管理体制,也许能透过事物的表象,求得问题的实质。据该县水利局介绍,全县拥有中型、小(1)型、小(2)型水库共计24座。除后水河水库、杨柳水库为国家管理的工程外,其余均为集体所有管理工程。然而,所有这些水库,如今都陷入了重重困境、入不敷出的运行怪圈。由于只重建设,轻管理,水库的工程附属设施及管理设施不配套,没有后期运行管理、维修养护经费投入,60%至70%的工程不能正常发挥效益,现已有三分之一多的成为病险水库。

　　其中,两个国管水库,多年来实行的一直是计划经济指导下的管理模式,主要靠收水费来维持运行。2000年以来,尽管实行水价改革,农业灌溉收费标准仍不到成本的一半,由于设施不配套,农业灌溉渠道漏损严重,尾水段受益户因浇灌次数少等原因抗交拒交水费,使得管理单位欠收严重,加之行政干预防水,其水资源的利用远远没能达到商品化、市场化。有的农户欠了几年水费,管理所也无可奈何。

　　再说集体管理的这些水库,其管理者大多由乡镇、村委会请人管理。在收费中,也存在国管水库的上述问题,没有规范的操作办法。集体管理的水管单位,随着农村土地下放,由于主体不明、产权不明,集体管理表面上有个架子,但往往名存实亡,经营或管理主体缺位或者虚设,导致只有人用却无人管理,无钱无人维修养护,工程普遍老化失修严重,有的甚至完全不能发挥效益。

　　除了与绥阳县水利管理上存在的问题有共同点之外,余庆县水利工程管理在体制上,还表现出另一个特点。据余庆团结水库管理所介绍,该库是一个集水力发电、农灌、养殖、旅游等综合利用为一体的中型水库。从20世纪80年代以来,在水利部门的大力支持下发展较快,年经营产值可达300多万元,基本能维持正常的运行。但1998年我省实行“一省一代”的电力体制改革,县政府一纸文件将管理所的坝后电站及供电网划给县电力部门“代管”,从此,连水库大坝闸门的防洪调度用电等,也反过来要从电力部门去买了,年收入一下跌到只有几十万元,水库的生存顿时面临危机。若进一步观察,便发现,过去水库能基本维持运行,关键是坝后电站发电效益还可以,这块水管单位赖以生存的“肥肉”被割走后,水库运行管理经费只能靠收取农灌水费来维持。水库管理以电养水不复存在了,水管单位的国有资产被无偿“代管”或划拨,水管部门有效益的经营性资产被强势部门侵占,效益低的或没有效益的公益性资产的运行管理又得不到公共财政的补给,全省这类综合功能的水利工程普遍存在类似情况。

　　对于现存的不合理水利工程管理体制,省水利工程管理局杨春友局长有更深入的思考:水利工程管理体制不顺,还造成了资金多头管理、水利行业存在“等、靠、要”依赖思想、水价改革和农村水利改革滞后、水费计收手段不力、水管单位机制不活、管理职能“错位”和“缺位”;单位定性不清,公益性工程运行管理、维修养护没有建立公共财政供给制度,无固定的事业经费来源,经营性工程管理体制和机制又不合理,自身造血功能差,是造成多数水利工程长期老化失修,病险频出,效益衰减的主要原因。

　　以农田水利基本建设为例,每年省财政安排的小型农田水利资金和冬修水利专项资金4800万元,其中岁修资金400多万元,这个标准自上世纪80年代开始至今没有变动。与十几年前相比,水利设施无论是数量还是规模都有了大幅度的增长,再加上物价上涨因素的影响,可以说我省地方各级政府在水利方面的投入不仅没有随着经济的增长而增长,反而是随着经济的增长在减少。

　　而水费的收取相当不理想。长期以来,人们用惯了“大锅水”,“福利水”,在社会转型时期,水是商品的意识被广大用水户接受还有一个长期过程。同时,在水费征收过程中,缺乏针对服务对象必要的措施制约,拒缴、少缴、抗缴的事屡见不鲜,水管单位既不能停止供水,又收不了水费。

　　看到我省大量水库工程,因年久失修不能发挥效益,有专家感慨说:从心里觉得对不住老百姓,除近几年完工的新工程外,许多上世纪五六十年代修建的水利工程,说严重一点,由于缺乏必要的维修改造,现在的运行状况甚至不如七八十年代。

　　出台《实施意见》推进改革 3至5年初步建立良性机制

　　为从根本上解决原体制存在的诸多弊端,适应经济社会的可持续发展,我省把水利工程建设和管理作为与交通建设同等重要的基础设施来抓,有针对性地采取了对策和措施。省委、省政府日前出台《贵州全省水利管理体制改革实施意见》,在全省范围内,加快推进水管体制改革步伐。

　　实施意见要求,在3至5年内,初步建立起符合贵州省情、水情、充满生机与活力的水利工程管理体制和运行机制。建立和完善职能清晰、权责明确的水利工程管理体制;建立管理科学、运营规范的水管单位运行机制;建立专业化、市场化和社会化的水利工程维修养护体系;加大水价改革力度和建立有效的水费计收方式;建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制;建立保障有力、配套完善的政策、法规、规章支撑体系。

　　实施意见对水利工程分级管理、分类定性、维修养护经费、更新改造经费、水价改革、水管职工社保及水管单位分流人员税收优惠政策等方面作了较为全面和清晰的界定。

　　水利工程实行枢纽与灌区统一管理和按工程类型、行政区划分级管理。凡跨行政区划的水利工程,由上一级水行政主管部门管理,位置特别重要的可提高一级管理,原农村集体管理的水利工程由乡镇人民政府明确专人管理。

　　水管单位定性。根据水管单位承担的任务和收益情况,将水管单位分为纯公益性、准公益性和经营性三类:第一类,承担防洪、排涝等水利工程的管理、运行和维护任务,以社会效益为主的水管单位,称为纯公益性水管单位,定性为全额拨款事业单位。第二类,既承担防洪、排涝等公益性任务,又兼有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理、运行和维护任务的水管单位,称为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其收支情况确定性质:前三年水管单位的平均收入与按标准核定的水管单位一年的各项正常支出进行比较,分三种情况确定其是财政全额拨款的事业单位、差额拨款的事业单位或自收自支事业单位,具备企业法定利润条件的也可以定性为企业。已改制为企业的水管单位维持企业性质不变。

　　维修养护经费。水利工程的维修养护经费主要由一定比例的各级水利建设基金解决,不足部分由同级财政给予补助。其经费数额由财政部门会同同级水行政主管部门依据相关标准确定。

　　更新改造经费。纯公益性和准公益性工程中公益性设施的更新改造费用纳入基本建设投资计划,由发展改革部门在非经营性资金中安排。准公益性中经营性部分的工程更新改造费用在折旧资金中列支,不足部分纳入基本建设投资计划,由发展改革部门在非经营性资金中安排。贵州有近80%的水利工程为上世纪70年代前修建,大多年久失修,有的已积“病”成险,需要更新改造,目前,贵州尚无专门的水利工程更新改造经费,这是此次改革需要解决的重点问题之一。

　　水价改革。2002年底,贵州全省86个县(市、区)已全部出台了新水价,但执行的农业灌溉水价仅为成本的50%,且收取率低,其他水价基本到位,价格形成机制初步建立。加强水费计收管理,完善配套供水设施,提高供水服务质量,特别是农业水费改为“经营性收费”后,需要尽快研究有关税收、票据及行之有效的水费收取办法。

　　许多专家还建议,加快配套体系的建设,为水利体制改革创造良好的外部环境。首先,各级政府要大力支持水利工程管理体制改革,给予政策、资金、人员分流等多方面的支持。财政部门也应该大力支持水利工程管理体制改革,并尽力给予优惠政策和资金扶持。在目前状况下,各级财政要积极扩大直接投资,增加基础设施建设、服务供应和专项补贴,要积极探索运用财政补贴、专项补助等方式,充分发挥财政对水利基础产业的指导、协调和支持作用。

　　我省水利正面临着一个新的历史性机遇,攻坚目标明确:只有改革才有出路,只有改革才能激活现有水利资产,只有改革才能换来水利建设和发展的春天。　作者：沈赤兵王斌　来源：金黔在线—贵州日报

水利改革攻关 直指体制“软肋”(图)

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