法治政府建设的两大基础（全面推进依法行政）

　　于立深

　　一是规则，这是政权和体制的落脚点和支撑点

　　二是组织，通过结构性调整锻造一支精干队伍

　　在现代社会，控制行政权不做坏事，保障行政权能做好事，是法治政府的重要目标。行政许可法的实施，国务院《全面推进依法行政实施纲要》的颁布，《国务院工作规则》的修订，彰显了中国政府执政为民的政治决心，而且标志着中国政府治理社会的思想愈加成熟，自我约束的能力和手段愈加完善。

　　法治政府是一个宏大目标，法治政府建设需要点滴努力。从微观制度入手，是近年来中国行政法律制度变迁与创新的显著特征。规则和组织是法治政府建设的两大基础，夯实这两个基础是关键。

　　半个多世纪以来，新中国制度建设呈现出一条清晰的演变轨迹：从政体到体制再到规则。政体建设着重于社会主义专政和政权建设，是宏观制度；体制建设着重于社会主义经济改革和政治民主，是中观制度；规则建设着重于每个社会成员和主体的切实利益，是微观制度。宏观和中观制度建设固然重要，但是，如果没有微观制度，其目标仍然无法真正落到实处，因此，规则是政权和体制的落脚点和支撑点。规则将每个具体的主体连接起来，通过理顺每个具体主体的权利义务关系，使整个社会变得有秩序和理性。规则的一个很重要的内容就是程序。孙中山在《建国方略》里认为，民权建设的第一步骤就是学会如何开会和议事。这初看起来令人费解，实际讲得很有道理，它说明了程序建设的重要性。科学而民主的决策、合法而合理的行政决定，只能靠开放和公正的行政程序来保障。《国务院工作规则》修订后，国务院各组成机构、地方各级人民政府、国有企业以及高等院校相继制定了自己的工作规则，实际是在进行程序建设，目的是从制度上避免无政府主义和个人专断，将民主集中制落实到程序上，使各级政府和行政机关的行为更加理性化，真正变成集体智慧的结晶。法治政府奠基于细致的规则之上，也就意味着法治具有了清晰的可预见性和可操作性。

　　加强组织建设是社会主义革命和建设的法宝。行政体制改革不仅仅是“减员增效”，而且要通过结构性调整来锻造一支精干的公务员队伍，使社会通过常规组织就能良好运转，能从容应对突发事件和风险。《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》都将行政组织建设放到了一个重要地位，并且反复强调行政组织之间的行政协助，避免无政府主义、地方保护主义和部门本位主义，这从根本上保证了行政效率和行政政策的统一性、稳定性，从而也保障了公民权利。因为，“部门推诿和打架”受到损害的不仅仅是国家利益，还有老百姓的利益。高效能的行政组织意味着更多的正义，法律谚语说：“被耽搁的正义不是正义。”

　　规则、组织建设的目标，归根结底是为了保障公民权利和利益，保障公共利益。近年来的行政法制建设尤其突出了依法行政原则、诚信原则、公开原则、成本效益分析原则以及公民参与行政决策和行政立法的精神，这不但使行政法律制度更加具有人性化，而且是对人权的根本保证，这是法治政府建设能否成功的标志。

　　（作者系吉林大学讲师）

　　《人民日报》 (2004年10月20日 第十三版)