论工商行政管理部门在市场监管体系中的地位和作用

　　罗文阁

　　党的十六届三中全会，将维护和健全市场秩序作为完善市场体系的重要内容提出来，具有重要意义。在市场体系建立初期，工作重点是拓展市场机制的作用空间，使市场机制成为资源配置的基础性机制；在市场体制已经基本建立之后，市场化进程的重点开始转向完善市场经济秩序，因为市场机制的有效运行必须有良好的市场秩序作为保障。政府通过建立良好的市场秩序，促进公平竞争、保护公平交易和消费者利益，以此促进经济的增长。如果市场秩序无序甚至混乱，市场机制运行的效率将因此降低，同时也将影响到社会秩序的稳定。从这个意义上讲，维护和健全市场秩序是完善市场体系的保证。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，为建立与市场经济相适应的市场监管体系，规范市场秩序提出了任务，指明了方向，同时，也为工商行政管理部门更好地履行职责，发挥作用提供了理论依据。

　　一、工商行政管理部门是维护市场秩序的主力军

　　《决定》提出的行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，是一个多层次多角度的监管体系。在这个监管体系中行政执法起主要作用，而工商行政管理部门是市场监管和行政执法的主力军，也是市场监管和行政执法的重要职能部门，承担着规范和维护市场秩序的重要职责。概括起来说，就是把好市场主体的入门关、当好市场运行的“裁判员”、做好市场秩序的坚强卫士。

　　1、工商行政管理部门是综合职能管理部门。市场秩序的基本内容包括市场准入、退出秩序，市场竞争秩序和市场交易秩序。所有这三个领域，工商部门都承担重要的职责。市场准入、退出秩序，工商部门承担市场主体准入、退出政策的制定，以及对主体进入市场和退出市场进行核准登记的职责。市场竞争秩序，工商部门承担反垄断和反不正当竞争职责，包括对商标、广告、合同以及企业信用的管理。市场交易秩序，工商部门承担消费者权益保护、流通领域产品质量管理的职责。综合性的管理职责决定了工商部门的地位和作用。

　　2、工商行政管理部门既管市场主体准入又管主体行为。市场主体准入是市场秩序管理的源头，保证合格的市场主体进入市场，直接影响到规范市场秩序。市场主体的登记信息又是对主体行为进行管理的基础和条件。企业身份信息是工商管理的基础，同样也是实现行业管理的基础，工商部门向其他行政管理部门放开企业身份信息，为加强行业管理提供支持，正是工商部门地位和作用的体现。《行政许可法》实施以后，有一种意见，将所有的行政许可包括市场主体准入拿出来，由一个单独的部门承担，以提高办事效率。需要强调的是，市场主体准入不是简单的备案登记，准入条件的设置要兼顾便捷准入和规范市场秩序，即要实现科学准入。科学准入必须根据经济发展及市场秩序状况对准入政策适时进行调整。如会计师事务所、咨询代理机构等中介机构，因其行为可能引发的法律责任比较大，应该实行无限责任，就是从有利于规范市场秩序出发对中介机构设置的准入条件。其次，为保证进入市场的主体规范，必须要有相应的检查，如对经营场所、经营范围、注册资本（金）的检查，以及强制严重违法主体退出市场等，离开监督检查，市场主体准入设置的条件将成为虚设。而目前登记与检查由工商部门统一承担，有利于登记与管理的衔接。另外，市场主体身份信息是市场监管的基础，如果将市场主体准入登记与管理分开，分别由不同的单位承担，至少在当前不仅会影响科学准入的推进，延缓规范退出的实现，而且将会削弱管理的有效性。

　　3、工商行政管理部门有一支专业化的执法队伍。工商部门在基层设有工商所，作为工商分局的派出机构直接承担市场监管和行政执法任务。仅北京就有152个工商所，5000余名工商干部。工商部门有条件有能力对市场主体的行为进行日常的监督管理，能在短时间内对危害市场经济秩序的行为进行大范围的检查和清理，对严重的违法经济行为做出快速反应。

　　4、工商行政管理部门具有较强的执法独立性。政府部门要有效和公正地履行市场监督和行政执法职能，必须保证其独立性。只有具有独立性才能不受各种外界压力的影响，以法律为依据严格执法，特别是在政府职能还未完全转变，地方保护仍很严重的情况下，保证执法部门独立性尤其重要。

　　5、加强部门间的协同与合作形成监管合力。通过不断的改革和不懈的努力，因地区和行业封锁造成的阻碍市场经济发展的条块分割正在被打破，全国统一的市场正在形成；市场主体经营自主权扩大，经营领域相互交织相互渗透，行业界限被弱化，市场日益呈现为多样性和整体性。而与之对应的市场管理却仍在沿袭以行业管理为主的条条管理模式，必然产生不协调，直接表现为政府部门职能交叉，对市场管理领域人为进行分割，信息不能共享难以形成管理合力，管理存在漏洞，管理效率不高。还表现为政府部门的执法能力与职责不一致一方面，一些行业管理部门有管理职责，但是执法队伍人员少执法力量不足；另一方面，综合管理部门有一支专业化的执法队伍，管理职责却不明确，执法队伍的作用没有得到充分发挥。解决办法：一是行业管理部门市场检查的职能，逐步向有执法能力的综合管理部门转移，充分发挥综合管理部门综合执法的效能，使现有专业化执法队伍的潜力得到充分发挥。二是加强执法部门间的信息共享。市场管理要深化，最有效的途径就是执法部门间的信息共享。可以说实现执法部门间的信息共享，是提高市场管理有效性最便于操作的低成本高效率的手段。推进执法部门间信息共享必须由政府牵头，建立有效的激励机制，同时，应该将执法部门实现信息公开和部门间信息共享，作为政府对所属部门政绩考核的一项内容。三是实现行政执法与司法的协作和有效衔接。规范市场经济秩序需要行政监管和行政执法，但由于受执法手段以及处罚力度等因素制约，行政执法的力度又显得不足，还不足以对严重经济违法行为形成强大的威慑，必须加强行政执法部门与司法部门的协作，实现行政执法与司法的有效衔接。有效衔接是指改变目前行政执法与司法两套程序互不衔接的状况，简化行政执法转化为司法行为的程序，提高对行政管理部门移送案件的审结时效，使司法成为行政执法的后盾，提高行政执法的权威性。

　　二、工商行政管理部门在推动行业自律方面负有重要职责发挥行业协会的作用。

　　实现行业自律已经成为市场机制作用的重要表现形式，行业自律对规范市场经济秩序具有行政管理不可替代的作用。但近年来，行业协会在推动行业自律方面并未取得实质性进展。为尽快改变这种状况：

　　1、实现政府部门与行业协会合理分权。由于历史的原因，大多数管理资源一直集中于政府管理部门手中，行业协会发展缺少必要的条件。要加快政府职能转变，将可以由行业协会行使的职权让位给行业协会，为行业协会发展创造必要的条件和发展空间。在行业管理的许多方面，政府部门依靠行政手段也可以达到维护市场秩序的目的，但若依靠行业协会实行行业自律管理，更有利于促进行业的发展和降低行政成本，收到更好的社会效果。《行政许可法》的实施，为政府部门与行业协会合理分权，拓宽行业协会的工作领域提供了契机。当然，政府实现职能转变，不是简单的将政府职能转移到行业协会，使转移的职能成为协会赚钱的手段，而应该在转移职能的同时，把政府的管理职能同时转变为服务型职能，将转移的职能变为协会为行业企业服务的领域。如经纪人协会在对经纪人资格证书实行年审制度的同时，要向社会公示经纪人的良好信息和不良信息，就是在权力转移过程中实现的向服务职能的转变。

　　2、推动行业协会改革，增强行业协会活力。行业协会发挥作用需要政府和社会提供良好的外部环境，更依赖于自身的改革。当前，制约行业协会发展的重要内在因素在于行业协会的行业代表性不强，具体表现在行业协会自主性和独立性不强。行业协会带有很多事业单位的特性，实际是政府部门的附属物，这是造成行业协会难以真正代表大多数行业企业利益的内在原因。要推动行业协会逐步摆脱对政府主管部门的依赖，逐步由政府办会转为由企业家为主办会，由政府部门的附属组织转为市场独立的中介组织，并由政府指导型过渡到市场服务型，使行业协会真正成为行业企业利益的代表。为此，要推动行业协会构建合理的管理机制，引进行业高素质的企业家参与管理，充分体现行业管理的代表性和会员的参与性，加快行业自律体制建设，提高协会自律的公正性、客观性、自主性和独立性，充分发挥行业管理的作用。

　　3、指导行业协会，强化行业自律职能。行业协会的职能大致可以分为三部分：为行业企业提供服务；行业自律，协调、监督和维护行业企业合法权益；协助政府部门加强行业管理。其中行业自律主要是根据行业特点制定本行业的行规、行约，使行业的诚信自律具体化，把一般性的号召变成实实在在的要求，使行业企业在诚信服务上有所参照、遵循，并由行业协会对行规、行约的实行进行监督管理；再就是参与行业标准，包括质量标准、服务标准、技术标准的制定，推进标准的贯彻实施，开展行检、行评工作，实现行业自我约束自我管理。现阶段，制订有约束力的行规、行约，对强化行业自律尤其重要。由于多数行业协会是由政府直接倡导和培育，不是由下而上自发产生，缺乏广泛的社会基础，所以制定的行规、行约能够得到政府管理部门的承认和支持才具有权威性，行业协会也才愿意去做这件事。

　　4、支持行业协会，推动行业自律。发挥行业协会在行业自律中的作用，就要给予行业协会对行规、行约的实行进行监督管理的权力。承认并给予行业协会管理权，并不是工商部门与行业协会分权，行业协会对行规、行约的管理主要是事前的防范性管理，工商部门的管理主要是事中和事后的管理，二者并不矛盾。支持行业协会对行规、行约的实行进行监督管理，推动行业自律，工商部门就要结合职能实现行业自律管理与政府行政管理的衔接。另外，工商部门要给予行业协会相关行业企业信息方面的支持。信息化服务是行业协会服务转向快捷、高效化的重要手段。行业协会要实现行业自律，加强行业信用管理，开展行业信用等级评定等，就必须建立自己的行业企业信用信息数据库，通过行业协会的网站，为会员企业提供便捷、准确的信息服务。为此，工商部门的支持是必不可少的条件。

　　5、推进行业管理立法。培育和扶植行业协会的发展，实现行业自律，必须推进行业管理立法进程，通过立法确保行业协会职能的确立和到位，并对行业协会的权力加以制约而不致被滥用。当前，在国家立法条件尚不成熟的情况下，应加强地方立法。

　　三、工商行政管理部门应该欢迎和借助舆论监督的作用

　　1、要欢迎舆论监督。舆论监督对规范市场秩序具有重要作用。第一、舆论监督具有重要的宣传教育作用。创造依法经营良好的舆论氛围和社会环境，提高企业的法律意识、知法程度和职业道德水平，都要借助舆论宣传的作用。第二、舆论监督具有重要的监督作用。新闻媒介有自己的信息网络，信息来源广、调查深入、报道客观公正，是对违法经营行为重要的监督渠道，特别是对那些隐蔽的深层次问题的揭露，有利于问题的解决。第三、舆论监督具有重要的警示作用。舆论监督传播速度快、影响大，被曝光的企业将很快丢掉市场，无异于被判了死刑。第四、舆论监督具有重要的破解管理难题的作用。工商部门在管理中时常遇到破解不了的难题，如行业垄断、地方保护主义，在舆论监督的支持下就比较容易得到解决。第五、舆论监督具有重要的引导消费的作用，有利于对消费者权益的保护。工商部门应该欢迎舆论监督，要从规范市场经济秩序的整体上以积极的态度认识和对待舆论监督。

　　2、要借助舆论监督。舆论监督是市场监管体系的重要组成部分，工商部门要充分借助舆论监督的作用实现规范市场经济秩序。第一、要借助媒体的作用加强对企业的宣传教育。可以在电台、电视台、报刊或网站建立固定的宣传栏目，开展法律法规宣传，提高企业的法律意识和职业道德水平，创造依法经营的舆论氛围和社会环境。第二、要及时主动为媒体提供报道信息引导消费。通过媒体发布消费警示信息，以及不合格食品信息等，用市场的力量逼迫不合格产品退出市场。第三、借助舆论监督发现问题，举一反三改进工作。第四、对严重失信企业通过媒体曝光，使失信企业失去市场，实现失信惩戒。借助舆论监督的作用，就要主动与媒体沟通，建立起正常的合作机制，同时要加强对舆论监督方向的引导。

　　四、工商行政管理部门要为群众参与创造便捷的途径和方式

　　1、群众参与是规范市场经济秩序的必然要求。同时，群众参与也是我们党历来遵循的相信群众、依靠群众工作方式在市场秩序管理中的体现。

　　2、为群众参与市场秩序管理创造便捷的途径和方式。群众参与市场秩序管理没有固定的组织形式，是自愿参与的行为，这就必须要有便于群众参与的途径和方式。工商部门是市场经济秩序的综合管理部门，有责任也有能力为群众参与创造便捷的途径和方式。

　　3、充分调动群众参与市场秩序管理的积极性。群众参与市场秩序管理的程度，还取决于工商部门的宣传和激励。工商部门要通过多种形式宣传群众，树立维护市场秩序人人有责的观念，形成举报违法行为光荣的社会氛围，同时向社会公示有关信息，为群众参与市场秩序管理提供条件。为调动群众参与市场秩序管理的积极性，还应该实行有效的激励机制。近年来，工商部门实行的举报奖励制度就是一种有效的激励措施。

　　《决定》提出了建立与市场经济相适应的市场监管体系的基本框架，同时提出了改革行政执法体制相对集中行政处罚权，推进综合执法试点的任务。这对工商部门既是一次新的发展机遇，也是一次挑战。工商部门要按照建立现代市场监管体系的要求，改变管理理念，改革管理方式，探索新情况解决新问题，保持良好的精神状态，充分发挥职能作用，抓住机遇迎接挑战，为建立与市场经济相适应的市场监管体系做出贡献。

　　（作者系北京市工商行政管理局副局长）

　　《人民日报海外版》 (2004年10月21日 第八版)