应尽快建立显性存款保险制度

　　夏斌 范建军

　　存款保险制度是现代银行业所必需的基础设施。其基本功能是通过改善存款合约的信息结构，来消除占绝大多数的小额存款人在严格破产机制下的恐慌心理。

　　随着银行业改革的不断推进，我国原有的“隐性”存款保险制度已经越来越显示出其固有的局限性，必须尽快建立符合市场化改革要求的“显性”存款保险制度。

　　现代银行业所必需的基础设施

　　我国银行业的最终改革目标是实现市场化。实现市场化的一个重要特征是在银行业内引入“新陈代谢”机制。因此，破产清算迟早会成为各类银行必须面临的硬制度约束。

　　但是，市场化也会带来很大的负作用——增加银行体系的脆弱性：无论是哪家银行，只要有风吹草动，就可能引发存款人对其实施挤提，并且这种挤提行为具有很强的“传染性”。其结果往往是，不管是“好银行”还是“坏银行”都会在挤提的冲击下，因流动性枯竭或高昂的贴现成本而破产，从而形成19世纪欧洲和北美（包括大萧条时期）经常出现的所谓金融恐慌现象。

　　经济学家认为，造成这种现象的根源在于“存款合约”具有很不稳定的特性。因此，要想避免银行挤提大面积发生，只有想办法消除（传统）存款合约所特有的不稳定性。而存款保险制度——准确地说是指为“小额存款人”提供全额存款保险的制度——正是为实现这一目的而创新的一种制度安排：它可以通过改善存款合约的信息结构，来消除占绝大多数的小额存款人的恐慌心理。所以说，在一个竞争机制和破产机制充分有效的银行体系中，必须建立一个功能健全的存款保险机构来保证它的长治久安。由此可见，在银行体系引入存款保险制度的首要目的是消除发生大面积挤提的系统性风险，而保护小额存款人的利益只是它的一个附属功能。

　　隐性存款保险制度

　　已成一沉重负担

　　我国政府一直实行的是隐性的存款保险制度。这种隐性存款保险制度甚至还覆盖到证券、信托等各个非银行金融领域。无论是剥离四大行的不良资产，还是向它们注资，亦或是向被关闭金融机构提供再贷款（偿还私人债务），都可看作是政府为国民提供了一种变相的“存款保险服务”。与国外普遍采用的显性存款保险制度不同的是，这种存款保险制度几乎覆盖了所有数额的银行存款账户，而且“保费”是以税收或铸币税（通货膨胀税）的形式从纳税人那里筹集来的。

　　这种隐性存款保险制度的最大缺陷是，它强化了金融企业的“道德风险”动机——无论是小额存款人还是大额存款人，在选择开户银行时都不会关注它们的风险状况，从而导致存款人“用脚投票”的机制失灵；并且单一的“零费率制”也使得各银行不用为它们的过度冒险行为而支付额外成本。概括来讲，就是隐性的存款保险制度隔断了各银行资金运用收益和资金筹集成本之间的制衡关系。所以，我国金融企业普遍存在这样一种激励——尽量去争取那些能带来高回报的高风险贷款业务。如果把一些银行不健全的内部治理机制也考虑进去，那么这种激励可能会扭曲为尽量去争取那些能使个人获得高回报的关系贷款。

　　可见，隐性存款保险制度是造成我国银行业（尤其是四大商业银行）不良贷款增量居高不下的一个非常重要的原因。更为严重的是，因“道德风险”问题而形成的不良贷款存量又必须依靠“隐性存款保险制度”本身（即不断向银行注资）来解决，从而使政府实施这种制度的成本越来越高。

　　建立显性存款保险制度

　　有其必要性

　　首先，如果从公平角度来看，化解银行风险的成本应该由各个银行自己来承担，而不应通过税收或铸币税的形式向普通纳税人转嫁。

　　其次，如果不建立显性的存款保险制度，那么政府实施财政政策、货币政策的独立性将无法得到保证，因为无论银行的损失最终是由财政拨款还是由人民银行再贷款（或用外汇储备注资）解决，都会使政府在进行宏观经济调控时丧失一部分自主权。而且随着银行业对外和对内开放步伐的加快，银行间的竞争将日益激烈，如果国有银行、城市商业银行和农村信用社依然保持目前的资产状况，那么政府对它们实施救助的频率、范围和成本肯定会逐渐增加。

　　第三，在隐性存款保险制度下，各银行并不需要定期交纳保费（零费率制），并且存款保险实际上又覆盖了所有存款账户，所以我国银行业的“道德风险”问题要比实施显性存款保险制度的国家严重得多——造成已经得到注资或坏账剥离政策支持的银行不相信所谓“最后晚餐”的说法。我国银行业的“道德风险”问题要比实施显性存款保险制度的国家严重的一个证据是，即使是那些内部治理结构较好的股份制商业银行（它们并不存在严重的历史遗留问题）的平均不良贷款率也达到了6％，而美国商业银行的平均不良贷款率则低于2％。更为重要的是，在隐性存款保险制度下，金融当局根本无法通过实行差别保险费率、调整最优存款保险额上限、实施保险金返还等政策措施来改善各银行的“道德风险”动机。可以预见，如果金融管理当局不突破目前的这种制度安排，那么中央银行和各级财政所承担的偿债压力还会越积越重。

　　第四，如果不建立显性存款保险制度，那么将来四大商业银行改革的成果可能会大打折扣。因为在隐性存款保险制度下，经过股份制改造并实现上市的国有银行依然缺乏风险管理的压力，它们还会不断产生新的不良资产。到那时，政府可能只有选择再次对它们实施救助。

　　第五，在隐性存款保险制度下，政府将不可能向银行业引入优胜劣汰机制，从而无法真正实现银行领域的市场化和高效率。因为政府不可能不顾忌到恶性通货膨胀以及经济衰退的威胁而一视同仁地对所有资不抵债的银行严格按《破产法》实施破产。

　　第六，如果建立了显性存款保险制度，提前积聚起一块处理资不抵债的农村信用社、城市信用社以及城市商业银行的常备资金，不但可大大减轻各级政府在未来某个时点的支付压力，而且可使所需筹集的巨额处置资金能够在时间路径上分布更均匀一些，其作用应该类似于政府为居民所建的养老金账户。

　　考虑到目前日益紧迫的市场化改革要求和银行业的资产状况，可以断定，未来的改革对存款保险基金的需求应该不是一个小数目。所以，我们应该未雨绸缪，尽早通过建立存款保险制度来积存资金，使金融监管工作更早赢得主动，以加快银行业的改革进程。

　　（作者单位：国务院发展研究中心金融研究所）来源：《中国经济时报》