“警方应有强制驱散权”(图)

http://www.sina.com.cn 2004年10月25日09:47 人民网

　　大连警方正在制止一起球迷骚乱事件。《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》规定，对足球流氓，警方可责令其12个月内不得看球。Photocome供图

　　《治安管理处罚法（草案）》起草人之一柯良栋接受本报记者专访时表示

　　对话人物

　　柯良栋

　　柯良栋，公安部法制局副局长，《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》的起草人之一。

　　对话动机

　　10月22日，在十届全国人大常委会第十二次会议上，《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》首次提请审议。

　　与原来的《治安管理处罚条例》相比，《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》在处罚种类、处罚程序、治安管理强制措施方面都等都做出了重大改动。近日，《治安管理处罚法（草案）》起草人之一———公安部法制局副局长柯良栋接受了本报记者的专访。

　　治安管理处罚法为何滞后于其他法律？

　　新京报：1987年1月开始实施的《治安管理处罚条例》已适用了17年。在《刑法》重新修订、《行政许可法》已颁布实施的背景下，《治安管理处罚法（草案）》提交全国人大常委会审议。与市民生活息息相关的《治安管理处罚法（草案）》为何滞后于其他法律？

　　柯良栋（以下简称柯）：现在的《治安管理处罚法（草案）》是在征求全国各地市40多个部门意见后，经过数次专家论证的基础上形成的。

　　1994年5月，全国人大常委会第七次会议曾对《条例》的部分内容作了修改，但在违反治安管理的行为、处罚幅度等方面还待完善。自1997年8月起，公安部开始着手修改《条例》。2002年4月，《治安管理处罚法（送审稿）》报送国务院。17年来，现行的《治安管理处罚条例》在维护社会治安秩序、保障公共安全、保护公民合法权益、预防和减少犯罪等方面发挥了积极作用。但随着社会经济、文化生活的不断发展，国家民主法制建设的进步，社会治安出现了一些新问题，急需国家立法予以调整、规范，以更有效地维护社会治安秩序，保护公民合法权益。

　　《草案》新增个人隐私权保护条款

　　新京报：市民若饲养动物干扰他人生活，有可能被拘留，还有可能被处以千元罚款。这是《草案》传递出来的信息。关注、约束日常生活中有可能引起纠纷的行为，是不是本次修订的一个主攻方向？

　　柯：《草案》内容与市民生活的方方面面密切相关。解决社会发展过程中出现的新问题，这是立法的出发点。

　　《草案》增加了保护个人隐私权、居住权方面的内容。比如制造噪音干扰邻里生活，处100元至500元罚款；偷窥、偷拍他人卧室、浴室等隐私场所或窃听他人隐私，处200元至1000元罚款或拘留等等。对日常生活中发生的纠纷，如不及时处理，就有可能演变成刑事案件，给个人、社会带来更大的损害和危害。《草案》规定这类行为可以给予治安管理处罚，会起到一般预防和特殊预防作用。

　　首次立法约束房屋出租

　　新京报：《草案》第90条规定，房主对房客的身份证件未做登记，将被处以200元至1000元罚款，甚至是1日以上5日以下拘留。这是不是首次以法律的形式约束房屋出租行为？

　　柯：房屋出租要登记，房主有义务向公安机关报告房客的违法犯罪活动，这确实是《草案》的新增内容。类似新增内容《草案》中有多条。

　　修订后的《刑法》规定了400多条罪名，可是，此前由于《条例》未做修改，导致大量不构成犯罪，但确需治安管理处罚的行为处罚无据，形成了“执法真空”。例如站街拉客，只处于卖淫的前期阶段，没有具体的卖淫行为，百姓反映强烈，可公安机关无法实施有效的惩治；存在安全隐患的大型活动，虽然违反了公安机关的安全规定，但只要没造成严重后果，公安机关无法处罚；强迫他人劳动，如果对人身未造成伤害，时间短又构不成非法拘禁，就无法追究其法律责任。对这些行为《草案》明确规定可以处罚。

　　“拘留分3档防止滥用权力”

　　新京报：“行政拘留处罚分为3个档次，合并执行的最长期限不得超过30天”，这是《草案》内容中最受瞩目的焦点之一。原《条例》未对行政拘留期限作出最高上限要求。行政拘留最长不超过一个月，有人担心这会不会削弱治安处罚的震慑力？为什么要把“15天”分为3档？

　　柯：《草案》对行政拘留加以细化，分成3个档次，1日至5日、5日至10日、10日至15日；规定合并执行，即同时处以2次以上拘留时，最长不得超过30日。作出这两项变化主要基于公安机关妥善处理自由裁量权的考虑。原来的规定容易导致处罚结果不大公正。分成3个档之后，可以从制度上防止滥用权力，随意执法。

　　罚款大幅提高，权力如何约束？

　　新京报：《草案》将个人罚款上限升至5000元，比《条例》上涨了25倍，单位的罚款上限则高达10万元。重罚，这是不是《治安管理处罚法》的一个立法方向？罚款额度大幅提高后，是否有相应的制约机制？

　　柯：1986年城镇居民家庭可支配收入是899元，2002年这个数字已达到7703元。仅从数字对比就可以看出，根据1986年社会经济环境制定的“1至200元”罚款标准对违法行为人已无法达到教育惩戒作用，无法体现法律的权威和威严。近几年来，各地公安机关都遇到过罚款尴尬情况，比如有的嫖客就把“小姐”的罚款一并付掉。

　　“单位违法”是《条例》的空白点，因此，《草案》中新增了追究单位负责人的内容，“单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，按照相应行为应当给予个人的治安管理处罚予以处罚”。以规范执法行为，防止出现执法不严的情况。

　　《草案》第51条就规定：“公安机关应出具省、自治区、直辖市政府财政部门统一制发的罚款收据，否则，被处罚人有权拒绝缴纳罚款。”

　　该规定就是为了制约、监督、限制警察权，保护人权。此外，为限制警察的权力，保护人权，《草案》要求限期停产停业、吊销许可证及对个人处2000元以上、对单位处2万元以上罚款，这两种情况当事人都有权要求举行听证。当事人不服处罚决定，可以申请行政复议，也可以直接诉讼，取消原来的“需向上级公安机关申请复议”的行政复议前置程序。

　　不继续授予公安机关民事赔偿裁决权

　　新京报：《条例》曾规定：公安机关在作出治安管理处罚的同时，可以一并作出赔偿损失或者负担医疗费用的处罚，并可以强制执行。《草案》对此没有提及。这是不是意味着，公安机关不再有“治安附带民事”的处理权限？

　　柯：《草案》确实没有继续授予公安机关裁决当事人之间的民事赔偿的权力。这主要是为使公安机关集中主要精力，维护社会治安秩序，这才是公安机关的“主业”。民事赔偿问题属于民事法律调整的范畴。一方面牵扯公安机关精力；另一方面，公安机关不是法院，谁把谁打伤了，该赔多少，处理类似问题公安机关并不专业，难度大。所以，《草案》只规定“违反治安管理行为，对他人造成伤害损失的，行为人或者其监护人应当依法承担民事责任”。

　　“增加强制措施以加强警方现场处理能力”

　　新京报：取缔、现场管制、责令解散、强行驱散、强行带离现场、禁止进入特定场所、禁止离开指定场所、收缴以及扣押，这些都是《草案》中规定的治安管理强制措施。这些措施直接涉及公民人身权利。与之相对应的第64条“多次违法上访扰乱公共秩序，责令其1至15日不得离开指定住所，擅自离开处10日至15日行政拘留。”第57条“在国家机关门前静坐、聚集、经劝阻拒不离开，可强行带离现场”等条款，详细说明了强制措施的适用情形。《草案》为何对治安管理强制措施作出了如此详尽的规定？准备采取哪些办法，监督公安机关对强制措施的使用？

　　柯：其实，这些强制措施大部分在《人民警察法》、《集会游行示威法》等法律中已有规定。《草案》只是对适用的具体情形作了进一步明确，同时，也增加了新的强制措施，便于公安机关进行治安管理现场处置。

　　比如“扰乱体育比赛等秩序处1日至5日拘留，责令12个月内不得进入体育场馆观看同类比赛，违反者强行带离现场”，借鉴的是国外应对“足球流氓”、有效保护公共安全的立法经验。适应我国大型体育活动越来越多的情况，立法必须要有较强的前瞻性。对于违反安全规定、存在严重安全隐患的大型活动，比如密云踩踏事故，公安机关应该有“强行驱散”的权力。为了规范公安机关强制措施的使用，《草案》已明确要求，国务院公安部门要规定强制措施的实施程序。（本报记者王姝）来源：新京报