三农问题治标还应治本

　　崔晓如

　　近年来，国家每年对农业的支出都在几百个亿，占财政支出的比重始终保持在9%左右，三农问题不但没有得到好转，反而制约改革进程。面对三农，财政还能做什么？

　　农民的确苦，农村的确穷，农业的确滞后，三农问题成为人们关注的焦点。从十几年来中央首次下发“一号文件”，到五年内彻底取消农业税，这些都体现了政府对解决三农问题的决心，也体现了政府寄希望于财政政策能够快速地给农业经济的发展带来一线转机。

　　但减免农业税的更大作用在于心理效果而非实质变化，减免农业特产税总共可以使农民减负数百亿元人民币。这几百亿元能够带给中国近10亿农民的实际利益却是微乎其微。

　　解铃还须系铃人，造成三农问题的根本在哪儿？改革开放以来，国家每年对农业的支出都在几百个亿，占财政支出的比重始终保持在9%左右，三农问题不但没有得到好转，反而制约了改革的进程。

　　“多予，少取，放活”，这是目前国家解决三农政策的总体原则。前两项从财政收入和支出角度对农业进行直接性支持，正所谓“治标”；财政面临着解决三农问题过程中标本兼治的问题，目的是如何提高财政支农资金效益。免税效应大于转移支付的效应，这是财政资金运行结构效率所决定的。但财政解决三农问题不能局限于减税、增加投入，也要下大力气致力于结构的调整，提高资金使用效率。面对三农，财政能做什么？

　　首先，增加财政对农业、农村和农民的转移支付数量是目前扭转三农问题局面最直接的方式。长期以来国家始终保持了对农业的财政支持，每年用于农业的支出始终保持在财政支出的9%左右。在1979年以前的传统农业体制下，我国农业投资主要来源于国家财政拨款和集体资金及劳动积累。国家投入对农业资金总投入的稳定和增长起着重要的作用。但是，随着改革后农村经济领域和投资体制的变化，国家已经并非是农业的唯一投资主体。1994年以来农业资金投入总量增长较快，但如果剔除价格补贴因素，相对于农业发展的需要，我国的财政支农水平和其他国家相比还是很低的。目前三农问题与社会经济体制改革的深层次矛盾逐步暴露出来，这就更需要财政加大对农业的财政转移支付力度，及时缓解农民生活和农业生产方面的资金压力，最大程度保证WTO环境下我国农业发展的平稳过渡。

　　其次，加强财政支农制度的改革，从根本上提高财政支农资金的使用效益。长期以来，财政支农资金的使用问题一直成为理论探讨的焦点，诸如加强财政对农业基础设施建设、加大对农业科教投入等建议也在逐步被采纳。但财政支农制度深层次的体制问题并没有得到妥善解决，现行的财政支农制度已经滞后于农业经济的发展要求。因此必须加快财政支农体制自身的改革步伐，例如引入项目预算机制、采用国库支付形式、在农业高科技产业上适度引入市场机制以吸引更多的资金流入等等，这些都可以成为今后财政支农体制改革商榷的范围。

　　第三，更新观念，建立基层财政破产制度，创造良性循环的乡镇财政体系。财政空转，这是形容目前在我国很多乡、村级财政的现状，乡村基层财政的空洞不仅仅影响到基层政府的运转问题，而且也是农业发展中最大的隐患。市场不相信眼泪，低收益、低附加值的农业，在没有基层财政的合理规划和支持下，很难在微观层面面对巨大的竞争压力。因此，理清思路，更新观念，从法律、政策角度科学地建立基层财政破产制度，创造良性循环的乡镇财政体系势在必行。

　　第四，拓宽财政支援农业覆盖面，尝试建立财政支持、社会共建的农业保险制度。在西方很多发达国家，对于农业这种高风险、高费率的产业进行保险已经延续了数10年。农业保险制度对于农业的稳定快速发展，能起到极大的促进作用。因此，根据目前我国农村农业的现实情况，选择财政作为引导农业保险的主体，以财政与社会共建的形式发展我国的农业保险制度，将成为今后我国农业持续、高效、稳定发展的关键因素。

　　（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

　　《中国经济周刊》 (2004年 第十七、十八期合刊)