吴敬琏：政府在规范与发展担保业应承担的责任

　　中国担保业生存危机的核心问题，就是基本没有搞清楚政府推动的政策性担保和市场客观需求的商业性担保的区别。

　　人民网上海10月28日电记者陈云、杨威海报道：由“中国担保业联盟”与泛美担保协会、日本全国信用保证协会联合会、韩国信用担保基金和韩国科技信用担保基金5家联名主办的、代表中国担保业发展最高水平的“2004中国担保论坛”今天在上海国际会议中心举行，著名经济学家吴敬琏发表了题为“规范与发展担保业的政府责任”的演讲。

　　吴敬琏首先指出了我国担保业近两年超常发展所暴露出一系列缺陷，如信用不足、管理混乱、监管缺失等。有的媒体把信用担保业叫做“又一个来不及繁荣就陷入危机的行业”，使人们对担保业的未来表示担忧。

　　吴敬琏说，为了克服缺点，保持行业的持续发展，首先要明确问题来自何处。对此，业内有着各种各样的解释，例如，进入门槛太低、资金规模过小、从业者资源不足、机构间进行不正当竞争、多头监管或监管不力等等。在众多的解释中，吴敬琏认为中诚信公司陈洪隽先生的评论是最切中要害的。据《数字财富》杂志2004年第9期报道，陈先生指出：“中国担保业生存危机的核心问题就是基本没有搞清楚政府推动的政策性担保和市场客观需求的商业性担保的区别。”吴敬琏进一步申论：由于没有区分这两种性质不同的担保业，模糊了政府在二者经营活动中的职能，这是问题关键的关键。

　　吴敬琏讲道，我国的担保业的“批量发展”，是从政策性担保机构，即中小企业信贷担保机构开始的。1998年4月在讨论如何解决国有企业大量下岗职工再就业问题的时候，就提出了把民营中小企业作为下岗职工分流主渠道的想法。当时国务院领导接受了有关建议并制定了一系列与之相联系的政策措施。其措施之一，就是借鉴国外的经验，建立中小企业信贷担保机构。原来是为国企融资而建立的中国经济技术投资担保公司和国家科委所属的一些孵化高新技术企业的信用担保机构首先转向这一方向。与此同时，争取到联合国开发计划署（UNDP）的帮助，聘请台湾中小企业信用保证基金的张钧总经理等来江苏镇江，在国家经委中小企业司的主持下开办训练班培训干部。接着，普遍建立中小企业信贷担保机构的工作就在全国范围内开展起来。

　　吴敬琏说，在大规模建立中小企业担保机构时，对它的基本特性缺乏清晰的认识。中小企业信贷担保机构是针对中小企业而建立的担保机构，它具有以下二重特性：第一，由于中小企业经营活动具有正外部性（社会收益大于企业收益），中小企业信贷担保只靠保费收入是难以维持的。这使它必然具有政策性金融的特点，不但由政府（或社会组织）出资，而且得到政府（或社会机构）定期或不定期的补充资金补助。第二，金融业是一个信息高度不对称的行业。中小企业信贷担保机构如果作为财政预算拨款机构来管理，容易发生官僚主义和低效浪费的情况，所以绝大多数国家的中小企业信贷担保机构都具有商业化运作的特点，采用商业性担保的管理体制，进行严格的经济核算。当时，对于中小企业信贷担保机构的性质虽有讨论但却始终没有达成共识。

　　吴敬琏指出，由于建立伊始对中小企业信贷担保机构的基本性质认识不清，就难免相当普遍地出现了两种偏向，一是一些地方政府把中小企业信贷担保机构当作自己的行政下属单位来使用，向行政机关指定的对象提供担保；二是一些中小企业信贷担保机构虽由地方政府出资或部分出资设立，但却得不到对补充资金的补助，使它们资金发生短缺。

　　吴敬琏讲道，在市场经济的条件下，大多数国家有固定的财政拨款来补充中小企业信用担保资金；也有的国家由商业银行提供一定的补贴。浙江省现有企业信用担保机构179家，其中绝大多数是商业机构，获得政府资助的机构只有27家，这使担保机构收取的保费过高，分担风险的能力十分有限。

　　在这种情况下，相当数量的信贷担保机构实际经营的是信贷担保以外的金融业务。在发达的市场经济国家，对于不具有外部性的大中型企业的信贷担保，通常是由放贷的商业银行按照大数法则自行办理。这样做交易成本更低，也更加便捷。在我国目前的情况下，在商业银行之外另设信贷担保机构，往往是另有所图的，有时甚至沦为进行违法违规活动的工具。目前，存在比较普遍的问题包括由工商企业开设下属的信贷担保机构为本企业提供担保，从社会上圈钱；为不法企业提供虚假担保，从银行骗贷；与商业银行工作人员勾结，变相提高贷款利率。

　　吴敬琏指出，金融是一种市场高度不完全、信息高度不对称的经济活动。在这种经济活动中有必要借助信用担保机构，通过它所特有的控制风险手段来实现信用增级和信用放大。因此，随着金融活动的发展和升级，在现代市场经济发展出融资担保、交易担保、税收担保、司法担保等多种多样商业性的信用担保业务。随着我国市场经济的发展，市场对信用担保产生庞大的需求。因此，近年来我国信用担保业的迅猛发展乃是经济发展的必然结果和必然要求。

　　吴敬琏说，由于信息的高度不对称性，在金融市场的发展中，政府对市场合规性的监管是具有决定意义的。我国金融市场发展的经验也表明，金融市场要在规范的基础上才有可能健康地发展，规范的目的在于发展，不规范却无以发展。但是，目前我国对商业性信用担保机构进行规范的法律基本上不存在，也没有专门的监管机构对它们进行监管，由此造成了行业监管严重缺位、担保机构之间无序竞争的状态。这不但加大了银行等债权人的信贷资金风险，而且对担保行业的发展前途构成严重威胁，必须采取强化政府监管、加强行业自律等措施来加以克服。

　　最后，吴敬琏对加强和改善政府在促进担保业的职能方面提出了四点建议，分别是明确区分政策性的和商业性的信用担保，在法律上和政策上分别加以规范；加强政府对中小企业信用担保机构的资金支持，完善它们的资金融通和风险补偿机制；完善担保行业的立法，建立并加强与市场经济相适应的担保行业监管体系；加快有关担保行业自治组织（商会）的立法，以便通过这种行业自治组织加强信用担保机构之间的协作和自律。