刘新来：中国信用担保业的发展态势与展望

　　人民网上海10月28日电记者陈云、杨威海报道：由“中国担保业联盟”与泛美担保协会、日本全国信用保证协会联合会、韩国信用担保基金和韩国科技信用担保基金5家联名主办的、代表中国担保业发展最高水平的“2004中国担保论坛”今天在上海国际会议中心举行，中国经济技术投资担保有限公司总裁刘新来发表了题为“中国信用担保业的发展态势与展望”的演讲，刘新来指出加强管理和规范，促进我国信用担保业健康发展。

　　刘新来说，近年来，随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展，社会信用问题逐步得到各界的重视和关注。如何弘扬我国信用文化，建立现代社会信用体系，发展信用经济，已成为全社会普遍关注的热点问题。作为社会信用体系重要有机组成部分的信用担保行业，几年来发展迅猛，为促进我国信用体系建设，促进信用经济发展，发挥了积极的作用，但同时也暴露出一些矛盾和问题。如何正确认识担保业的地位与作用，加强政策引导和监管，加强行业协作与自律，使其在社会信用体系的总体框架内健康发展，已成为一个现实而紧迫的问题。

　　刘新来介绍了目前我国信用担保业的主要特征和问题。自1992年我国确立社会主义市场经济体制目标以来，信用担保作为一个专门的行业，经过10多年的发展，在业内同行和国家有关部门的共同努力下，已经从一种不被社会广泛理解、认可和重视的境遇中摆脱出来，成为一个新兴的、初具规模和实力的朝阳行业。快速发展的信用担保业，在促进我国社会信用体系建设、深化投融资体制改革、推动信用经济发展等方面，发挥了积极的作用，并将成为我国未来社会经济发展和金融稳定不可或缺的重要力量与制度保障。

　　刘新来说，目前我国信用担保业主要特征首先是担保行业加速发展。随着市场经济的发展，对信用担保的需求日益增长，加之各级政府的积极推动，我国担保业呈现出快速发展的局面。据不完全统计，目前我国各类担保机构已经达到4000家左右，其中2004年新注册的担保机构就已超过了1000家，近两年新注册的担保机构数量已占到总数的一半以上。担保机构迅猛增长的原因主要有三个方面：一是政府的推动。几年来，中央和地方政府有关部门为促进中小企业和个人住房置业等一些领域的发展，采取自上而下的行政推动方式，以财政资金来源为支撑、主要为中小企业服务的担保机构在全国各地普遍设立。二是随着担保市场需求的扩大，信用担保的发展前景日益显现，社会上形成了一股担保“热”，各类社会资金纷纷进入担保市场，各种所有制形式的担保机构大量涌现。三是担保行业至今没有建立市场准入制度，加之行业管理缺位，导致行业进入门槛低，客观上为担保机构的迅猛增长提供了条件和空间。

　　其次是担保环境逐步改善。在信用环境方面，社会信用体系建设逐步得到社会各界的重视和关注。党中央、国务院近年来连续作出重大部署，党的十六大提出“整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系”的战略任务。十六届三中全会更进一步明确提出：“要增强全社会的信用意识，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度”，并明确提出要用五年左右的时间，建立起我国社会信用体系的基本框架和运行机制。按照中央的精神，各地、各部门在诚信宣传教育、加强信用管理等方面开展工作，取得了一定成果。全社会信用意识有所增强，信用环境得到一定改善。

　　在法律环境方面，我国初步建立了以《合同法》、《民法》为基本法，以《担保法》为核心，以最高人民法院《担保法司法解释》为补充的担保法律体系。据了解，与《担保法》密切相关的中国第一部《物权法》即将提交全国人大审议，有望于明年出台。

　　在政策环境方面，为规范担保行为，促进行业发展，国家及政府有关部门相继颁布实施了《中小企业促进法》、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》、《关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》、《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》、《住房置业担保管理试行办法》、《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定(试行)》等法律、法规和政策。在规范担保行为、加强风险管理的同时，改善了担保行业的从业环境，拓宽了展业空间，促进了担保行业的发展。

　　第三是担保领域多元化、业务经营专业化。目前我国各级政府成立的担保机构多数都以运营政策性担保业务为主，如中小企业融资担保、下岗职工再就业融资担保、政府融资担保、住房置业担保等,尤其是中小企业融资担保，在体系和规模上已形成基本格局。另一方面，近几年来源于市场发展的担保需求迅速增长，如商贸领域、建筑工程领域以及环保、海事、诉讼、金融领域等，为担保机构的商业化运营提供了广阔的空间。与此同时，不同市场领域对信用担保的不同需求特征，也促进了担保机构的专业化经营，目前国内已有部分担保机构加快业务创新速度，向商业市场拓展，并向资本市场、金融产品延伸，呈现出业务领域多元化、担保品种多样化的局面。

　　最后是担保市场无效需求膨胀，有效需求不足。经过20多年的改革开放，特别是加入WTO后，我国经济的市场化程度有了显著增强。但是，在经济运行中依然存在的一些体制性缺陷，造成市场交易主体在信息、利益、诚信及其它权利与义务的不对称性广泛存在，加大了市场交易的成本，严重影响市场运行的效率。由此而造成的信息不对称、市场交易不畅所产生的巨大信用担保需求，是当前我国担保市场需求的突出特征。

　　刘新来说，从担保机构持续经营和担保行业健康发展的角度看，体制性缺陷造成的信用担保需求不具备成熟的市场经济条件下商业需求的一般属性，具有明显的时效性、随机性和风险不可控性。这类需求不可能成为支撑中国担保业未来发展的稳定的业务基础。

　　信用担保市场的有效需求，主要指由于市场机制本身的缺陷产生的信用需求，如中小企业、公共服务设施等，此外还有市场机制运行过程中产生的信用需求，如经营规模扩大、市场专业化分工、为降低交易成本和提升效率、为规避和分散经营风险而产生的需求等等。由于发展阶段、环境条件和担保机构本身的信用状况等原因，这类业务在目前我国担保市场中尚未构成需求的主要方面，也是我国现阶段担保市场有效需求不足的一个特征。

　　刘新来说，我国信用担保业经过10多年的发展，已经具备了一定的规模和实力。应该说，在扩大社会信用规模、改善信用环境及培育信用主体等方面，发挥了积极的作用。但是，在发展过程中面临的一些问题，需要引起我们的高度关注。一是担保行业立法严重滞后，行业监管缺位，担保机构基本上处于无规则运行的状态。二是担保机构的经营理念、资信程度良莠不齐。三是缺乏担保风险分散的制度安排。四是普遍缺乏资金融通和风险补偿机制。国家对中小企业担保机构的政策支持不到位，多数担保机构经营举步维艰。调查显示，我国大多数担保机构普遍存在资本实力不足、业务规模偏小、主营业务亏损、自身信用不足问题。甚至有些机构缺乏应有的诚信，以担保名义套取银行信用，违规进行资金运作，加大了银行信贷风险。这种情况已引起相关行业监管部门的警觉，并开始采取应对措施。

　　随后，刘新来展望了我国信用担保业的发展趋势。

　　刘新来说，随着我国社会信用体系的逐步建立和完善，以及担保业从业环境的不断改善，我国担保业即将进入一个新的发展时期。预计在未来几年，中国担保业将呈现五大发展趋势：

　　第一是社会化的征信体系将初步建立。加快信用担保体系建设，有赖于社会征信体系的建立和完善。未来几年，在各级政府的推动下，以市场主体和中介机构为基础，以信用登记、信用征集、信用评估和信用发布为主要内容的信用制度建设将逐步加快，社会公众的信任度和信息可信度将会提高，满足担保机构需求的信用信息市场将逐步建立。

　　第二是专业信用评级制度将应运而生。信用评级是西方市场经济发达国家普遍采用信用管理手段，经过一个多世纪的发展，其制度体系已相当成熟。信用评级制度在规范信用主体、传播信用信息、改善信用环境等方面，发挥了重要作用。随着我国信用体系建设步伐的加快，信用评级体系将逐步完善，相关征信产品和评级信息的权威性和公信度将大大提高。完善的信用评级体系在规范信用主体和包括信用担保机构在内的信用服务机构方面，将发挥重要的作用。

　　第三是社会化风险分散机制将逐步完善。信用担保的功能是信用增级，其实质是风险控制与分散。担保机构可以通过自身的管理措施来防范和控制风险，而风险的分散则必须依赖于社会化的风险分散机制的建立。今后，联合担保、比例担保等多种分担风险的方式将会快速发展。再担保、再保险等分散担保风险，完善担保机构外部风险补偿机制的制度方式将被广泛采用。建立再担保、再保险制度是完善我国信用担保体系的必要条件和必然要求，国际担保业的发展历史已经充分证明了这一点。

　　第四是担保机构与银行的关系将更加协调。近年来，专业信用担保作为一种重要的中介服务，在中小企业融资过程中所发挥的作用，越来越得到银行的认同。在担保机构介入的情况下，由于信用的提升和风险的分散，银行成为最直接的受益方。经过10多年的实践，担保机构与商业银行的关系从初期的完全被动局面，变得逐步为银行所理解和认可。实力较强、运作规范、资信程度高的担保机构，已和银行建立了良好的业务合作关系。随着我国银行商业化改革的加快和担保行业的规范发展，银担双方将会进一步在更高的层面实现业务创新方面的良性互动。

　　第五是商业担保领域的市场竞争逐步显现。随着我国加入WTO，国际资本开始进入我国担保行业。在一些商业担保领域的市场竞争已经显现。在优胜劣汰的市场选择机制的作用下，中国担保业将进入重组、整合时期，逐步形成专业性强、区域市场鲜明、担保机构数量适中的良性格局。

　　最后，刘新来指出加强管理和规范，促进我国信用担保业健康发展。

　　刘新来说，信用担保是一种信用中介服务，本质上属于金融服务的范畴，同时又是社会信用体系的重要组成部分。信用担保具有信用增级和信用放大功能，如果不制定严格的准入制度，加强行业监管，尽快结束担保业盲目发展的混乱局面，必然会造成担保风险“溢出”，对社会信用秩序和信用环境产生较为严重的负面影响。目前，我国担保业的发展已经面临信用缺失和信用过度的双重危机。

　　针对我国担保业在发展中出现的这些问题，国务院各有关部门作出了积极的努力，先后印发了《中小企业融资担保机构管理办法》、《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》等多项规章制度，目前正在研究制订《信用担保机构管理办法》和《担保机构会计核算办法》，旨在建立完善的监管体系，更好地推动我国信用担保业的健康发展。同时，担保同业机构也非常关心和重视行业的规范管理问题，加强行业自律和行业管理的呼声越来越高。

　　刘新来认为，应当高度重视，并应从外部和内部两方面进一步采取措施，妥善解决迫切需要解决的五大问题。

　　第一是要站在社会信用体系建设的高度加强对担保行业的管理。担保行业是社会信用体系重要的有机组成部分，担保业的发展与社会信用体系的建设唇齿相依，信用担保业务开展得好坏，依赖于社会信用环境的完善程度，社会各界应当共同努力为担保业的发展创造良好的社会信用环境。政府部门应该站在完善社会信用体系的高度，解决政府部门的监督信用定位和到位问题，在以下两个方面发挥作用：一是制订行业规则，为信用担保行业的发展创造良好的外部环境；二是要研究借鉴国际经验，结合我国的具体情况，对信用担保机构给予必要的指导和政策支持，如为政策性担保业务提供经常性补贴和资金补偿机制、给予税收优惠等。

　　第二是加强担保行业管理要首先从立法上解决。对担保行业的管理，日本等国家有专门的机构法进行调整和规范，一些西方国家则将其纳入保险体系的一部分，在保险法中作相应的规范。我国1995颁布实施的《担保法》是一部行为法，对于担保机构和行业管理问题，至今没有形成相应的法律规范。根据我国目前的行业发展状况，同时借鉴其他国家的管理经验，加强对担保行业的管理，必须首先解决行业立法问题，建立与市场经济相适应的监管体制，为担保行业的发展创造良好的运行环境。完善的监管制度主要包括：一是对市场准入的监管，包括设立担保机构的最低资本金要求、高管人员的任职资格等，从而严格市场准入，保证担保机构具备应有的资质；二是对市场运作过程的监管，包括制定业务规范、建立担保机构的信息披露制度和资信评级制度等，促使担保机构改善和加强经营管理，以维护担保市场秩序；三是对市场退出的监管，制定市场退出标准，建立相应的惩戒机制，体现市场经济原则。

　　第三是要强化信用担保行业内的协作和自律。专业信用担保的发展不仅需要政府的监督管理、政策扶持，还需要担保机构在自身规范运作的基础上，强化行业协作和自律。目前，全国有4000家左右的担保机构，由于成立的时间不同、资本实力大小不一、所处的业务领域和具体政策环境各异，经营管理水平参差不齐，业务规范化程度不高，作为一个行业的整体社会形象不能得到正面的体现。同时，各担保机构之间信息沟通与业务合作的渠道不畅，虽然在同业机构的共同倡导下，缔结了旨在促进担保机构间交流与合作的“中国担保业联盟”，但由于各种原因和自身条件的限制，发挥的作用相当有限。为此，亟待建立全国性的担保行业自律性组织——中国担保业协会，作为联结政府和担保机构的桥梁。

　　第四是进一步推进国际间的交流与合作。我国专业信用担保的发展不仅需要借鉴国外经验，而且立法机关、政府部门、担保机构、商业银行等有关方面都需要从各自的角度加以研究借鉴，特别是国内担保机构，要虚心学习国外同行在业务运作、信息使用、征信管理、风险防范等方面的经验，不断提高自身的业务创新能力和风险管理水平。我们必须进一步扩大与国际同行的业务交流与合作，以提高我国担保业的整体水平。

　　第五是加强担保业务规范，提升业务运营能力。外部环境的改善将为担保业的发展创造更为有利的条件。但是，要真正实现担保业的持续、健康发展，归根结底还是取决于担保业自身的素质和能力，关键是要拥有一套完善的识别、防范和控制风险的评价体系和管理制度，这是担保机构核心能力的体现，也是担保机构从政府的有限风险补偿逐步向自我补偿、良性发展方向过渡的必由之路。我们必须尊重和研究担保业自身发展规律，加强业务、管理和制度的创新，建立健全风险管理体系，提升业务运营能力，从而促进整个担保行业的健康发展。