南京警务改革：从做强派出所开始

　　【东方卫报报道】“全局上下都必须重视派出所工作，做大、做强派出所将是今后的发展方向，在今后至少五年的时间内，南京公安机关将会通过各种途径向派出所充实警力，使派出所这一最贴近群众的地方成为战斗力最强的地方。”——南京市公安局局长孙文德

　　2003年以来，南京市公安局党委坚持以规范化为目标、以系统论为指导，全面实施了派出所警务运行机制改革，促进了派出所工作由侧重打击破案向“打防并举、以防为主”、由静态被动型警务向动态主动型警务、由随意性向规范化的转变。同时，也催生了一场波及全局上下的深层次警务变革，为南京公安工作的全面协调发展注入了新的活力。

　　警务改革势在必行

　　2003年年初，公安部部署开展了“贯彻十六大，全面建小康，公安怎么办”大讨论活动，南京市公安局党委书记、局长孙文德针对长期以来制约公安工作发展的突出问题，梳理归纳出了“十三个为什么”，反思了多年来公安工作尤其是派出所工作一系列深层次问题。

　　特别是针对一起特大盗窃机动车犯罪团伙案暴露出的基层基础工作薄弱问题，南京市公安局进行了深入调研剖析，查摆问题。此举在全局上下特别是基层干警中引起强烈反响，引发了全局性的大讨论和大思考。大家一致认为，要改变这种被动局面，必须紧紧抓住制约公安工作发展进步的突出问题，加大公安工作改革力度，着力解决体制性、机制性障碍，积极探索建立与当前形势相适应的公安工作运行机制、公安队伍管理机制和警务保障机制。全方位改革派出所现行工作机制、警务模式和勤务方式，从根本上扭转派出所工作“加而不强、改而不进”的不利局面，成为了全局上下一致的呼声。就此，市公安局拉开了派出所警务运行机制改革的序幕。

　　四大措施力促改革

　　南京市公安局在先行试点、反复征求基层特别是派出所民警意见的基础上，以警力下沉、警务前移为切入点，以公安工作的规范化、社会化、信息化建设为突破口，按照“理顺体制、分清职责、明确任务、确立目标、科学考核、严格督查”的原则，制定出台了《南京市公安局城市派出所工作规范》、《南京市公安局关于规范和加强城镇、农村派出所工作的意见》和《南京市公安局目标考核办法》三个规范性文件，对派出所的规模设置、组织结构、职责任务和考核办法，分类作出明确要求和硬性规定，以确保改革规范化、长效化和制度化。

　　一是规范警力配置。南京市公安局抓住市里区划调整和街道改革的有利契机，首先按照规模建所和派出所对应街道设置的原则，在全局范围内开展了撤小所并大所、一街数所合并的工作，共撤并派出所14个。整合后的派出所规模普遍变大，城区重点派出所警力达到了40—80人。同时，根据区域特点、人口规模、治安复杂程度等综合情况，将全市派出所明确界定为城市、城镇、农村等三种类型，并规范了三类派出所应配备的警力标准。明确城市派出所警力（不含刑侦民警）应在30人以上；城镇派出所警力不得少于15人；农村现有派出所警力每所不得少于6人，今后新建和合并的派出所不得少于10人。

　　目前，全市派出所共有警力3557人，占全局总警力的34．7％。此外，为了确保基层警力的持续绝对增长，南京市公安局还专门规定，2003年以后新招录的民警全部分配到基层，直接到派出所工作。加之进一步精简上层的因素，今后五年内派出所警力还将增加近10个百分点。

　　二是规范警务模式。针对城市、城镇和农村派出所的治安实际，南京市公安局因地制宜、分类实施三种警务模式。城市派出所实行“三队一室”模式，即派出所内设社区民警中队、治安巡逻中队、刑侦中队和内勤室。城镇派出所实行“两组一室”模式，即派出所内设社区警组、治安警组和内勤室。农村派出所实行驻村警务、综合用警。并根据实际需要，分别规定了三种警务模式各警种应该配备的警力数量和保安数量。为确保派出所各警种警力相对稳定，南京市公安局对每个派出所的责任区民警实行统计入册，定人、定岗、定责，严格规定社区民警原则上三年不得变动，如有变动必须上报分局和南京市公安局业务处审批备案。

　　目前，全市14个区县149个派出所中，共有城市派出所56个、城镇派出所28个、农村派出所65个。三类派出所共有社区责任区975个（其中城市588个、城镇146个、农村242个），治安巡逻责任区283个，刑警中队责任区59个。

　　三是规范勤务方式。派出所警务运行机制改革的核心就是规范职责、明确分工。南京市公安局按照全日制、弹性制、动态化的要求，规定派出所各警种按照各自职责开展工作。社区民警以入户调查为主要形式开展工作，将最方便接触群众和最有效防范案件发生的时间作为主要工作时段。并充分发挥社区警务室的窗口作用，每周利用5个固定时段（每个时段不少于1个小时）接待群众。治安巡逻民警以巡逻防范为主业，根据网格化要求划定的巡区，带领保安队员分班开展24小时巡逻，通过电台与派出所指挥系统有效衔接，协同分局特巡警大队，就近先期处置报警求助。刑侦民警按照刑侦专业化要求，承担辖区侦查破案和打击处理任务。内勤民警通过警种联动和警情互通机制，将外勤警种获得的工作信息进行汇总、分析，从中提取有价值的信息供其它警种使用。通过明确规定派出所各警种间的职责，改变了过去职责不清、打乱战、打混战的局面。

　　四是规范考核机制。为进一步落实责任、实行绩效考核，建立科学合理的目标导向和奖惩严明的责任追究制度，南京市公安局制定了统一的考核标准，着重考核派出所防范、管理和控制能力，不再考核派出所破案指标。

　　考核突出了由下到上、条块捆绑、从个体到集体三个特点，从基层各警种的岗位绩效考核结果逐级衡量评估上一级单位部门的工作成效，改变过去南京市公安局考分局，分局考派出所，而自身缺乏压力的状况，以派出所基础工作好差论英雄，激发了广大民警做好派出所工作的自觉性和主动性，促使职能部门增强履行指导服务职能的责任感。

　　五大变化突显成效

　　这一系列改革措施做大、做优、做实了派出所，解决了长期困扰派出所工作的体制不顺、职责不清、责任不明等问题，使派出所切实加强管理和防范工作有了强劲动力，给南京公安工作带来了五大明显变化。

　　变化之一：改革充分释放和发挥了广大基层民警的积极性和创造力。新的派出所警务运行机制，明晰规范了各警种的职责任务，增强了民警的工作责任感，激发了广大民警的工作积极性和创造力。

　　社区民警不参加白天值班、不承担破案指标，治安纠纷调解室的成立，使他们从大量日常纠纷调解中解脱出来，确保了充裕的时间下到社区。治安巡逻民警明确以巡逻防范和治安管理为主业，成为南京市全时空、网格化巡逻的主力军。刑侦民警摆脱了对“全警破案”模式的依赖，更加着力于加强刑侦专门工作，大力加强刑警岗位练兵，提高刑警侦查办案能力，促进了刑侦专业化发展之路。派出所长成为辖区治安第一责任人，他们针对辖区的治安规律和特点，独立自主地制定斗争策略，使派出所的各项工作更加具有针对性。

　　百姓们说：“过去总是看不到民警的人影，现在社区民警就在我们的身边。”朝天宫街道绒庄街社区主任深有感触：“以前社区民警忙于打击破案，丢掉了社区，疏远了警民关系。现在，社区民警和社区保安整天沉在社区、就是社区的一员，社区群众不仅有了安全感，也使警民关系亲近融洽了。”

　　变化之二：改革提高了派出所工作整体效能，三警之间形成了良性互动。新的派出所警务运行机制，在分清派出所内部各警种职责的同时，对各警种之间的协调配合也提出了更高的要求。

　　社区民警中队通过开展以房屋为载体的人口管理，及时为打击犯罪提供线索来源。治安民警中队配合社区民警开展社区巡防，同时承担派出所辖区道路、街巷的巡逻工作，并根据发案特点，调整巡逻的重点区域和重点时间，全市街面“两抢案件”明显减少。刑侦民警中队不仅发挥了破案攻坚的尖刀作用，而且及时把刑事发案情况、特点通报给社区民警和治安民警，指导他们有针对性地开展巡逻防范工作。三警协作、三警联动，使派出所的整体工作迸发出了前所未有的活力，有效地提升了驾驭社会治安局势的整体水平。

　　2003年，全市由社区民警提供线索导致破案的案件占全部侦破案件的65％以上。今年1－8月，基础工作提供线索破案占总数的67％。

　　变化之三：改革促进了管理防范，为城市防控体系建设打下了坚实基础。派出所警务运行机制改革，从一开始就确立了“打不如防”的指导思想，积极引导广大民警牢固树立新的治安观，切实把管理防范工作摆在首要位置，作为派出所的主业来抓。

　　目前，全市761名派出所治安巡逻民警带领7000余名巡逻保安在283个网格化巡逻区域内，开展全时空、全天候的巡逻防范工作；969名社区民警深入到全市城镇1100多个社区、行政村，依托700多个社区（村）警务室，组织数万名群防群治力量看家护院、巡逻防范。从社区、单位到街面，构建了一张预防和控制违法犯罪的天罗地网，有效挤压了犯罪活动的时间和空间。2003年，全市刑事发案比2002年下降6．7％。特别是杀人、“两抢”案件分别比2002年下降20．7％和20．6％。今年1－8月，直接影响群众安全感的街面“两抢”案件同比下降13％。

　　变化之四：改革推动了各职能部门转变工作作风，更有效地发挥对基层基础工作的指导服务作用。派出所警务运行机制改革，对业务职能部门提出了新的要求。南京市公安局、分局各职能部门切实转变作风，全面介入改革，指导服务基层。

　　户政、治安、刑侦等部门组织专人编写派出所各警种工作规范，既确保了民警工作有规范、操作有流程，也通过制度规范教会了民警具体工作方法；法制部门直接深入派出所开展法制培训，帮助基层民警解决执法中存在的问题；南京市公安局办公室、信息通信部门牵头协调各有关职能部门，全力开发警务综合平台，促进派出所工作走上了信息化之路；政工、计财等部门不断研究出台对基层的保障措施。全局上下形成了机关围绕基层转、一切工作为了基层、一切利益向基层倾斜的良好氛围。

　　变化之五：改革促使广大民警更积极主动地联系和服务群众、服务经济建设，大大提升了人民满意度。派出所警务运行机制改革，从根本上改变了派出所机关化倾向，在引导警力下沉到执法一线的同时，也把警务前移到群众中、把警心连接到民心上，促进了执法为民思想在基层的确立和根植。对民警“敬而远之”的群众少了，与民警“亲如一家”的群众多了；愿意帮助支持警方工作的市民多了，面对警情袖手旁观的市民少了；表扬民警的信件多了，批评民警的投诉少了，人民群众对公安工作的支持度和对社会治安的主动参与率不断上升。

　　2003年以来，全局为企事业单位、群众做好事、办实事9000余件，收到表扬信（电话）、锦旗总数达3700多，得到了党委政府和社会各界的充分肯定，赢得了外商和驻宁企事业单位的广泛赞誉，促进了投资环境的改善。在2003年南京市“万人评议机关”活动中，南京市公安局的位次比去年提升了10位，白下、雨花台、溧水等分县局由相对靠后一跃进位到所在区县的前3名。

　　通讯员　宁公轩　东方卫报记者　邓小明　王蕾

　　(编辑　晨光)