中国新闻周刊：治安管理处罚法是限权还是扩权？

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　相较于《治安管理处罚条例》，草案对警察权力进行了一些限制，同时力求程序上的规范。但是，综观草案内容以及思想，有学者指出，执法者权力过大的问题并没有得到根本的解决，公民权利还未被置于首位

　　本刊记者／杨中旭

　　10月22日～27日，十届全国人大第十二次会议在北京召开，包括《物权法(草案)》、《治安管理处罚法(草案)》在内的多项法律草案受到审议。

　　17年前开始实施的《中华人民共和国治安管理处罚条例》，此番被提升到了法律层面。法学专家指出，它的适用范围，与英美法系国家的“轻罪”范畴仿佛，因此，与公民生活息息相关。例如，全国每年发生的行政拘留达数百万起，数量远胜过刑事拘留。

　　另外，17年来中国社会日新月异的发展，也使《治安管理处罚条例》越来越与现实脱节。1994年，全国人大常委会第七次会议曾对《条例》的部分内容作了修改。1997年，有关治安管理处罚制度的立法工作开始启动。今年9月，国务院常务会议讨论通过法律草案，并将草案提请全国人大常委会审议。

　　伴随着社会的进步，一些以人为本的思想也开始在《治安管理处罚法(草案)》当中体现出来，例如：不满16周岁的未成年人，70周岁以上的老年人，怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的妇女，有违反治安管理行为、依法应受到行政拘留处罚的，将不用执行拘留，可以按照每日200元的标准将行政拘留折处罚款。

　　这些让人感到温暖的人性化设计，当然也有公民压力的因素。长期以来，治安管理者的执法态度一直令民众不甚满意。

　　《治安管理处罚条例》修改的压力，一方面来自于社会的发展，出现了大量原条例并未涵盖的新情况，使政府管理捉襟见肘；而另一方面，则来自于保护人权的呼声，要警方在行使此类行政强制权力时，其行为更为规范，自由裁量权受到更多限制。前一个要求，在某种程度上使警方的行政处罚适用范围更为宽泛，似为扩权。而后者要求警察权力受到更多约束，即对警察限权。

　　在某一个层面，治安管理处罚法规的修立，即是在扩权和限权间寻找合理的平衡。

　　相较于《治安管理处罚条例》，草案对警察权力进行了一些限制，同时，力求程序上的规范。有媒体指出，这是草案的最大亮点。

　　但是，综观草案内容及其思想，有学者指出，执法者的权力过大问题并没有得到根本的解决，公民权利还未被置于首位。

　　全国人大的权威人士对本刊透露，《治安管理处罚法(草案)》此次只是“一读”，而一项法律草案的通过通常需要“三读”。因此，《治安管理处罚法》的出台尚需时日。

　　正因此，由于此法极为广泛地与民众有关，在其正式出台之前，更多地吸纳民众参与立法，对其细加斟酌，正当其时。

　　为何变规为法？

　　《治安管理处罚条例》中，罚款的标准为1～200元。而在该条例通过的1986年，城镇居民家庭可支配收入是899元。相权之下，比例恰当。但在城镇居民家庭可支配收入已是8000元左右的今天，过低的罚款数额，对违法行为的纠正无异于隔靴搔痒。在现实生活中，行人闯红灯罚款5元的操作标准令不少人啼笑皆非。

　　国家行政学院著名法学教授应松年对本刊说，如此一来，法律的威慑力量大打折扣。

　　因此，《草案》将个人罚款上限升至5000元，比《条例》上涨了25倍，单位的罚款上限则高达10万元。

　　然而，这只是公安机关在执法过程碰到的难题之一。法律威慑虽然不够，但有规定，毕竟可以操作执行。更难的是，17年来不断增加的新型违法案件，令执法机关时时陷入无法可依的尴尬。

　　2002年4月，重庆妇女王某在如厕之时，被手机偷拍到隐私。尽管法院就此立案，却无法判决，最后只好比照《治安管理处罚条例》，庭外赔偿和解了事。

　　在这前后，不少媒体呼吁立法，以确保公民的隐私权不被侵犯。

　　据了解，公安部法制局在就草案进行调研时，曾有限制拍照手机的动议，但后来因为技术层面很难操作而作罢，取而代之的是对公民隐私权的多方保护。比如制造噪音干扰邻里生活，处100元至500元罚款；偷窥、偷拍他人卧室、浴室等隐私场所或窃听他人隐私，处200元至1000元罚款或拘留等。

　　在社会治安秩序亟需重新规范的今天，变规为法并加以修正完善，无疑使法律更加严肃，也使法律体系更加完整。

　　完善程序时是否以人为本？

　　10月24日，应松年在清华大学公共管理学院主办的“中国政府能力建设研讨会”上发言时指出，改革开放以来，国人的法制观念在不断进步，官员的法制观念也在不断进步；尤其是1989年《行政诉讼法》付诸实施以来，行政部门及其官员也被纳入“被告”框架内，政府权力开始逐步受到限制。

　　同时，民众对行政执法时一些明显违反程序、侵犯公民权利的行为颇有怨言，也促成了《治安管理处罚法(草案)》在这方面的修改和完善。例如：将条例规定的大多数情况下拘留处罚为1日以上15日以下，细分为1日至5日、5日至10日、10日至15日三个档次。如此，则警察的自由裁量权大为缩水。另外，草案规定行政拘留最长为15日；行政拘留处罚合并执行的，最长不得超过30日。

　　而在条例中，行政拘留处罚合并执行并无上限。类似的尊重人权之修改，尚有多处。

　　但是，有学者担心，警方过大的权力并未得到根本的控制。

　　据本刊了解，主持草案起草的公安部法制局曾经展开全国性的大调研，征求了全国各地市40多个部门的意见，之后，还举行了多轮专家论证。

　　遗憾的是，尽管此项草案的适用范围很广，与民众生活息息相关，但民众的意见在起草者考虑范围之内的不多。

　　包括中国政法大学法学院院长马怀德、香港中文大学教授王绍光在内的多名专家对本刊说，以上的三个环节，在一项严谨的立法程序中缺一不可。而充分地考虑并吸纳民众的意见，是保证一项法律不偏颇的必要条件。

　　而此项草案，因为缺少民众的参与，人们易于担心，天平更倾向于行政部门，或者说是公安部门。

　　基于此，尽管很多媒体对草案的评价是“以人为本”，但在很多学者看来，只能说草案在以人为本理念的实践上有了进步，但还远未达到应有的程度。也就是说，草案仍然站在维护行政权力的立场上。

　　谁有权限制公民的自由？

　　与条例不同的是，《草案》没有继续授予公安机关裁决当事人之间民事赔偿的权力。这意味着，草案如果通过审议，公安机关将不再有“治安附带民事”的处理权限，也将民事赔偿彻底纳入民事法律调整的范畴。

　　这只是行政机关还权于法的个例。中国人民公安大学教授余凌云对本刊说，我国目前行政机关享有较大行政处罚权的模式，实际上是受到德国模式的影响。中国行政机关在获得法律授权的前提下，可以就“轻罪”限制公民的人身自由，比如行政拘留和劳动教养。

　　但在英美法系国家，相对于触犯刑律的犯罪，日常生活中，大量属于违法范畴的行为，通常由轻罪法庭负责审理。

　　在绝大多数法律体系完整严密的国家，对公民人身自由的限制，非法院不可擅自决定。

　　由于行政程序没有法律程序严谨，尤其在权责监督方面，行政拘留也好，劳动教养也好，都存在不小的漏洞。简而言之，由于警方及行政部门一直广受诟病的裁量权，就是警方既做运动员又做裁判员。而这些漏洞，因为法理逻辑的关系而无法根除。

　　有学者对本刊说，原本民众对警察权力过大就不满意，变规为法后，警方虽然让出了一部分权力，却又在新生领域多出了相当的权力。综合来看，警方的权力至少没有缩水。

　　现实生活中，治安处罚是警方很重要的经济来源(实际上并没有全部按规定把罚款上缴国库)。在罚款金额作出调整后，有学者担心，一些不法的警察会“更肥”。

　　因此，无论从法理上，还是从实践出发，将治安管理处罚权中关于对人身自由限制的权力从公安部门分离出来，都是必然的趋势。

　　考虑到中国的国情，尤其是制度设计层面仍然是行政权力主导的内部关系，而非制衡关系，余凌云教授开出了“行政裁决所”这一药方。

　　这一药方说来简单，就是把处理这部分事务的部门从公安部门独立出来，人马暂时可以照旧。用余凌云的话说，这至少解决了运动员和裁判员应该分离的问题。而接受本刊采访的其他学者也相信，这也会为未来这一机构彻底纳入法院系统提前做好准备。