法为民而立 大连市地方立法17年回眸

　　朱延青 刘晓文

　　从我市的第一部地方性法规诞生至今，时光已经走过17年的历程。17年间，大连市人大常委会共制定地方法规54件，其中修改13件，废止14件，现行有效的地方性法规为40件。

　　回首我市地方立法的17年，地方性法规确立、修改、废止的过程，无不体现着为经济发展服务，为百姓服务，以人为本为民着想的原则。

　　与时俱进的立、修、废

　　1987年6月25日，大连市第九届人大常委会第三十二次会议审议通过了《大连经济技术开发区条例》，这是我市第一件地方性法规。1987年7月21日，时任大连市人大常委会副主任卢盛和在省六届人大常委会第二十七次会议上对呈请批准《大连经济技术开发区条例》、《大连经济技术开发区土地使用管理办法》、《大连经济技术开发区外商投资企业劳动管理办法》、《大连经济技术开发区外商投资企业登记管理办法》等四个地方性法规的说明时这样阐述的——开发区的建设开发已初具规模。但是，作为完善投资环境的重要组成部分的法制建设工作，目前还很不适应开发区建设管理的需要，在国家对开发区没有统一立法的情况下，急需通过地方立法程序制定开发区条例，对开发区基本方面的问题作出规定。

　　四部法规的出台施行，为开发区的发展起到了巨大作用。但随着时间的推移，立法时的原则以及法规中的条款已不能适应时代发展的步伐，2002年4月17日，当《大连经济技术开发区土地使用管理办法》、《大连经济技术开发区外商投资企业劳动管理办法》、《大连经济技术开发区外商投资企业登记管理办法》等被废止时，有人称它们是“光荣隐退”。

　　大连是资源性缺水城市，水资源紧缺一直是困扰大连发展的突出问题。1997年10月28日，引碧供水三期供水工程全线通水。为保护这条关系城市发展的群众生活的“生命线”，1998年，常委会制定了《大连市引碧供水工程设施保护条例》。2000年，市政府启动了引英入连应急工程和英那河水库扩建工程，并于2001年5月28日正式向大连送水。当年，常委会及时修订了《引碧供水工程设施保护条例》，更名为《大连市引水供水工程设施保护条例》，将原来规范、调整的仅指引碧供水工程设施范围，扩大为包括现有的和将来要建设的其他供水工程设施，扩大了供水工程设施保护范围，细化和补充了许多条款，为大连市安全供水加上了一把保险锁。

　　2004年10月1日，经修订后的《大连市水资源管理条例》将正式施行。它的制定与修订体现了我市依法规范水资源开发、利用、保护和管理，发挥水资源综合效益，实现水资源的可持续利用。10年前的1994年8月30日，在十一届人大常委会第十二次会议上，《大连市水资源管理条例》通过，并于当年12月1日公布施行。时任省人大常委会委员单宝恒认为，大连市是我国七个严重缺水城市之一。建国以来虽然兴建了大量的水利工程，但生产生活用水的供需矛盾仍很突出。近几年来，由于对水的需求急剧增加，地下水超量开采造成的海水入侵面积迅速扩大，已经给生态环境、人民健康和经济发展造成较为严重的后果，急需一部权威性高、约束力强的法规，以进一步强化对水资源的保护管理，促进水资源的合理开发利用，大连市人大常委会制定这一《条例》是非常必要的。

　　在这部法规实施的10年时间里，出现了许多新情况和新问题，修订《条例》势在必行。修订后的《条例》对地下水资源的范围和管理权界定、水资源规划等方面都作出了明确的规定。

　　2004年5月12日，在市第十三届人大常委员会第十一次会议上，1995年1月1日起施行的《大连市外来劳务工管理条例》被废止。市人大常委会委员刘德成认为，废止这部法规，不仅仅体现了与国家法制相统一的原则，更体现出对劳动者人权的尊重。

　　立法的过程突出民主化特征

　　任何一部法规的制定与实施，都是为了保障广大群众的利益。那么立法过程中，就应该有着更多群众的声音。将立法过程民主化，让群众直接行使自己的民主权利，管理自己的事务，成为我市地方性法规制定过程的特点。

　　1998年9月，《大连市城市供热管理条例（草案）》出台了。这部法规草案能否得到群众的认同？百姓还有哪些意见和要求？9月21日，《大连日报》刊出了该条例草案全文，向全市广泛征求意见。一石激起千层浪，从机关、企事业单位到干部、教师、律师直至普通市民，纷纷写信、打电话，把自己对城市供热管理的意见和建议向地方国家权力机关坦陈直言。此间，市人大常委会收到市民的电话和信件80余次（件），所提意见和建议200多条，使这件与群众生活紧密相关的法规，在立法过程中真真切切地贴近了每一个人，更多地体现了民意和民权。而当1999年11月1日，《大连市城市供热管理条例》正式施行时，许多市民发现，由他们提出的《大连市城市供热管理条例（草案）》中许多不完善的地方都进行了修改。像第21条有关“并保证在供热时间内用户居室温度不低于16摄氏度”的表述，市民认为“在供热时间内”、“用户居室”概念含糊，常委会修改为“并保证在供热期内室内温度不低于16摄氏度”。还有市民对第31条（八）项中有关“应根据温差和累计时间按标准热价计算退还用户热费”的表述提出异议，认为老百姓不易懂也不会计算。修改时有关部门采纳了这条意见，修改为“应退还用户热费”。这样一来群众享有供热的时间和范围扩大了，权利有了保障了。

　　此后，常委会先后将多部涉及群众切身利益的法规草案登报公布征求社会意见，使这种做法经常化、制度化。群众感慨地说：“过去我们只是学法守法，现在立法我们也能参与了。”

　　2003年11月11日，大连市人大常委会在大连日报上发出通告，向社会公开征集2004年立法项目建议，截至12月15日收到市民各类意见和建议近百件，其中有关地方立法的新点子新建议19条。

　　向市民征集年度立法项目建议，在大连市是第一次，尽管市民感觉有些陌生，但还是表现出积极参与的热情，对这件事给予了高度评价。瓦房店市劳动和社会保障局的任兆禄在来信中写道：“报纸刊登了人大向社会征集立法项目建议的通告，我感觉这是一件大好事，是依法治市的治本之举。”市民罗凯迎说：“我对法律了解不多，对立法过程也不清楚，但有一点可以确定，那就是立法的宗旨就是为了保护广大人民群众的利益，人大征集立法项目建议无疑为市民维护自身利益打开了一扇大门。”大连机车车辆厂的牟恕宽提出了适当延长高级知识分子退休年龄的立法建议，洋洋洒洒、引经据典的6000多字的打字文稿显示了一位科技人员的认真和严谨。今年81岁的洪文长市民一个人就先后写了7封信，提出了许多建议，为了说明问题，他还把一些相关问题的剪报寄来供立法部门参阅。他在一封来信的末尾还即兴作诗一首：“征集立法市人大，立志贯彻‘三中会’，拓宽民主立法道，以人为本不后退”，激动之情溢于诗中。

　　此次征求立法项目建议历时一个多月，大连市人大常委会法工委共接到电话50余次，收到信件43件、电子邮件2件，累计95件。经过汇总，属于立法项目建议的19条，内容涉及农村基层民主建设、民主监督、气象管理、劳动者权益保护、城市道路交通安全、户外“野广告”治理、环境保护、房屋拆迁管理等方面。大连市人大常委会法工委的工作人员评价，从数字上看，基本上达到了预期目的，从质量上看，市民确实有很多新点子新建议，值得在地方立法中考虑。从征求意见的内容看，养犬、城市房屋拆迁、环境保护、遗体捐献立法是市民关注的热点。犬只伤人，不讲公德的放狗遛狗养狗，造成屎尿遍地、草地凌乱、吠声四起等现象不仅破坏公共环境，而且影响邻里之间的关系，大多数市民对此强烈不满，呼吁应就宠物管理立法。房屋拆迁直接关系群众切身利益，市民建议将拆迁期限、拆迁补偿等方面的政策规定以法规的形式进行规范。针对城市供水中二次加压的水质污染、住宅楼下经营餐饮业所产生的油烟、恶臭、噪声等问题，市民建议通过地方立法予以规范。遗体捐献是改变所谓“厚葬”“留全尸”旧观念，促进精神文明建设的一件好事，市民希望除了解决思想上的问题，有关部门要通过立法进行规范。

　　法规可不可行？ 听听群众意见

　　大多数市民对于立法活动普遍感到陌生，但是2003年8月14日以后，大连的市民有了这种可能：在立法听证会上，或是旁听会议，或是以陈述人的身份就地方法规的制定发表意见、提供信息，成为立法活动的参与人。为了规范立法听证活动，促进立法民主化和科学化，根据《立法法》和《大连市制定地方性法规条例》的有关规定，去年8月14日举行的市人大常委会第七次主任会议通过了《大连市人大常委会立法听证规则（试行）》。

　　立法听证是指以听证会的形式，公开听取与立法项目有关的单位和公众意见的活动。《规则》规定，地方性法规案有下列情形之一的，可以举行立法听证会：涉及社会普遍关注的热点事项或者对相关公民、法人及其他组织的权益有比较重大影响的；涉及的不同利益群体之间意见不统一的；审议意见分歧较大的；其他需要举行立法听证会的。举行听证会20日前，由听证机构通过发布公告等方式，向社会公布听证会的目的、听证项目以及时间、地点、听证会陈述人、旁听人报名办法等事项。立法听证会获得的意见和信息，将作为审议法规案的参考依据。

　　地方性法规必须充分体现人民群众的利益，立法听证不但在立法源头上体现了民意，体现了我们的政治文明和民主立法的精神，也为法规在未来的实施中被严格遵守奠定了坚实基础。据悉，今后市人大常委会将按照《大连市人大常委会立法听证规则（试行）》的规定，把社会普遍关注的，对公民、法人或其他权益组织有较大影响的，以及有较大争议的立法事项，都采取直接面向市民的立法听证形式，广泛征求广大市民和社会各界的立法建议，从而保证立法和决策更好地体现人民的意志，提高立法质量。