景区特许经营需理性推进

　　新华网贵州频道（记者石新荣）贵州作为全国首个风景名胜区内项目特许经营管理试点省份，有关专家认为，地方政府和有关部门在推进时需保持理性，保护与发展并重，既不能用“长官意志”代替科学开发，也不要因急于招商引资出政绩而贱卖资源。

　　景区经营权转让早在几年前就已在贵州各地经以招商引资名目进行。不少景区项目由于招商门槛太低、经营使用时间动辄几十年，又没有设立退出机制，至今已出现不少问题。

　　2004年10月，贵州一媒体在显著位置报道，发展中的开阳旅游业面临尴尬：拥有景区数十年经营权的开发商投入不力，态度消极，而一心想打造旅游强县的政府受制于开发协议，不甘坐视但又无可奈何,全县旅游业整体水平陷入“一流资源、二流开发、三流产品”的困境。

　　据介绍，在景区招商引资中出现的类似情况不仅仅是开阳县一家。贵州东南部、南部的一些国家级风景名胜区，已被当地政府“悄悄”转让给一些开发商。有的开发商除坐收门票外，主要是在景区植树圈地，等待时机转手赚钱。

　　国家风景名胜区专家委员会专家、建设部官员以及贵州省有关风景名胜和旅游界人士建议，贵州景区特许经营应把握一些基本原则，尽量避免景区资源的破坏和国有资产流失。

　　对景区资源破坏实行问责制

　　贵州风景名胜区以自然资源为主，集山水、瀑布、峰丛、湖泊、溶洞为一体，堪称“世界喀斯特地貌精品”。其资源特点既珍贵又脆弱，一旦破坏，不可再生。

　　国家风景名胜区专家委员会专家、北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高教授说，按照国际公约，风景名胜区具保护性、公益性、传世性的特点，其功能主要有科研、教育、游览、启智、山水文化体验五种，旅游只是其功能之一，风景名胜区事业不等于旅游业。保护生态、生物多样性与环境，使之永续利用，是其最重要，也最基本的作用。

　　据了解，目前一些景区一旦特许后，管委会或管理处就变成了一个既无钱又无权的空架子，无法对景区行使监管和保护职能。谢凝高认为，在景区特许经营中，应避免错位开发，首先要考虑景区保护经费的落实问题，同时要建立对景区环境破坏的责任追究制度，对因无序或不按规划开发的企业要追究法律责任。

　　“长官意志”不能代替科学开发

　　贵州省级以上风景名胜区面积占全省国土总面积的5．8％以上，与全国风景名胜区占国土面积约3％的平均水平相比，资源丰富且品位高。但与周边省区相比，贵州景区开发明显滞后，关键问题在于财政基础薄弱、交通设施落后、开发资金缺口大。近年，借助西部大开发东风，一批高等级公路和支线机场相继落成，贵州一些重点旅游景区可进入条件不断得到改善，不少地区把景区景点开发项目作为招商引资的重头戏。

　　但值得注意的是，不少项目缺少科学规划和理性思考，地方政府盲目优惠、越权审批现象时有发生。

　　国家风景名胜区专家委员会专家、中科院博导宋林华教授建议，我国的风景名胜区相当于国外的国家公园，属于社会公益事业。地方政府千万不能用“长官意志”包办代替，不能只为在任时的政绩考虑，而是要为子孙后代着想。对每一个景区的开发，最好请相关专家先论证，多出主意、想办法。尊重业务部门意见，方方面面考虑周全些。这样既能避免暗箱操作，防止腐败和国有资产流失，对干部也是一种保护。

　　贵州省旅游局局长杨胜明认为，在景区资源保护和旅游招商问题上，不能因强调一方而偏废另一方，关键是要尽快建立一整套比较规范的招商引资体系，切实有效地保护和利用好景区旅游资源，保障投资商的合法权益，规范和加强旅游招商引资项目的管理，确保国有资产的保值增值等。

　　据介绍，贵州省旅游局今年专门就如何进一步做好旅游招商引资工作，提出了一系列具体的意见和建议。其中包括对效益前景好的重点项目应积极探索和采取公开招标的办法进行招商引资；同时，采取“招挂拍”等方式公开向境外有实力、有影响、有业绩的投资者出让旅游区（点）的经营权；有计划地将旅游产业的优质资产、优质项目和重点旅游区（点）的经营权整合，组建股份公司或企业集团，上市筹资；建立招商引资的准入机制和退出机制等。

　　资源是招商引资的重要筹码

　　宋林华专家说，长期以来风景名胜区由政府下设的管理处或管委会来经营管理，缺少相应的制约和激励机制，部分景区甚至出现亏损，因而被一些地方政府视为包袱贱价转让。这其实是一种很短视的做法，景区管理体制上存在的问题与风景名胜资源的独特性和垄断性是两个概念。

　　一位从事风景名胜区管理的干部认为，资源也是市场经济的重要概念。地方政府要把景区推向市场，首先要对本地资源充满自信，对景区发展现状、存在的问题和未来发展目标做到心中有数，掌握资源主动权，否则今天的招商引资可能会成为明天的惨痛教训。

　　这位干部建议，在景区特许经营中，最好采用股份制开发的形式，其中资源可以作为参股条件，资源股即国有股由国家掌握。至于该占多少比重，可以根据市场和资源已形成的效益与发展前景，请相关专家提出意见。

　　景区经营权转让应有底线

　　建设部副部长仇保兴曾就景区经营权转让的问题，提出有几条底线不能突破。即：政府的行政职能不能有任何的削弱，更不能做任何的转移；不能在核心景区推行任何实质性的经营权转让；对已经开发、成熟的景点以及其他重要的景点，不允许转让其经营权，不能允许由一个企业或少数人组成的利益集团去独享成果，摘现成的桃子；风景区的门票不能让公司垄断，或者捆绑上市。

　　对于景区门票，是目前景区经营权转让中一个争论的焦点。仇保兴认为，门票是整个风景区资源价值的重要体现，也是目前资源保护唯一的经费来源。每年旅游门票收入都是递增的，平均递增20％，银行一般可以根据项目的预期收入而给予大额度贷款。门票收入纯粹是国有资产，是监管成本非常低的国有资产，如今却转让给企业去监管，这是最愚笨的办法。国有资产有进有退，进，就是要向监管成本低的领域、代表资源管理的领域、垄断性的领域进入；退，就要从监管成本很高的，管起来不合算、也管不了、管不好的领域退出。只有这样，国有资产才能保值增值，政府才能为人民群众当家理财。盲目把景区门票转让或捆绑上市，是一种非常不经济的做法。

　　贵州省旅游局副局长李三旗认为，景区旅游发展并非经营权一转就灵，有很多深层次的体制和政策方面的问题。此前贵州一些国家级重点风景名胜区转让暴露出的问题，需要认真分析原因和总结经验教训。在景区转让中政府一定要强化管理职能，增加透明度，加强社会各方的有效监督。

　　据贵州省政府有关部门介绍，目前省建设部门已拟报“贵州景区特许办法”的送审稿，省政府法制办已提前介入，积极开展调研和征求意见工作，争取加快立法步伐。