防止行政执法异化成“执罚”

　　法的精神之王琳专栏

　　11月3日的《成都商报》有这样一则报道：成都市检察院等18家单位联手启动行政与刑事执法衔接机制，涉嫌造假等犯罪案件将及时移送司法机关。一个“将”字，表明“涉嫌造假等犯罪案件即将或就要及时移送司法机关”。那么，以前对涉嫌造假等犯罪案件岂非没有移送，或至少是没有及时移送司法机关？

　　“将要”一语在带给我们对现实和过去的正视与反思之后，毕竟也让我们看到了未来的希望。比如这则新闻中就提到，“从3月份至今，依托衔接机制，成都市两级检察院掌握了大量案源，查询行政违法案件近千件，一些涉嫌犯罪的制假售假分子被提起公诉”。虽然在至为关键的数据上仍语焉不详，但毕竟，我们已经在路上。

　　我们就是走在一条限权之路上。对公共权力进行制约是宪政的要素之一，托马斯·杰弗逊曾说：“就权力问题而言，不要再让我们听见所谓的对人信任的言论，而应用宪法的种种限制措施去约束被授权之人，防止他们给我们带来伤害。”

　　公权力部门，就是“被授权之人”。更明确地说，在行政与刑事执法衔接机制中，指的是行政执法部门。人们通过立法授予这些部门在公共事务管理上的权限，旨在使这些权限能够用以维护社会秩序，促进全民福祉，而这些拥有执罚权和强制力的部门不能与民争利，更不能“利为私(单位)所谋”。

　　但行政执法是否合理、合法、适当，谁来评判，依据何种标准评判？滥用权力受不受监督、由谁监督、如何监督、监督的效力怎样及于责任人，对这些问题的探讨由来已久，于制度设计上也并非未受重视。但遗憾的是，现有监督多在行政机关内部进行，至于外部监督，立法虽有原则性规定却于可操作性上付之阙如。于行政执法过程中呈现出的种种乱象不过是制度设计欠缺科学的一种必然。

　　试设想，一个可能触犯刑律的案子到了行政执法机关手中，是执法，还是“执罚”？选择前者，应将案件移交检察机关以转入刑事程序，但一笔可观的罚没收入也将随之而失去；选择后者，无疑有助于促进本单位“执罚经济”的壮大，于改善单位福利上的好处也是显而易见的，更何况在监督缺位、权力制约失范的制度环境下，违法执罚的风险和成本微乎其微。既如此，为什么要执法，为什么不“执罚”？

　　于是，行政执法异化成行政“执罚”的恶果是如此清晰又如此沉重地摆在我们面前：盗版风行，假货泛滥，矿难频发，等等。

　　我们应当承认行政“执罚”的现实和由此而来的现实困境，它不过是应验了“绝对的权力导致绝对的腐败”这一真理。布坎南说，“掌权者将滥用政治权力去促进特殊的利益；这不是因为情景常常是如此，而是因为这是事物的自然趋势……”因此，要扼制“执罚经济”的兴盛，在制度设计上，就“必须把每个人当作一个无赖，他的所有行为除了追求私人利益外，别无其他目的”。

　　正是基于对人性的认识，完善行政执法的监督机制首先需摘掉那种玫瑰色的眼镜——制度设计不应指望手持权柄者的自知自觉，更重要的在于为行政执法引入强有力的外部监督形式——独立于行政机关之外的检察机关在宪政架构上恰可担当此任，这亦是检察机关作为法律监督机关的应有之义。

　　而依现行法律，检察机关监督行政执法的手段和能力极为有限，宪法依据因过于原则又尚待细化。当务之急，在于应努力提高检察机关及时发现犯罪的能力——尤其是对那些隐藏于行政执法中的犯罪——进而增强检察监督的实效。由于检察机关独立于行政执法部门之外，于执法信息的获取上天然不足，信息的不畅直接导致了以往监督的无力，因此，赋予和保障检察机关在涉嫌犯罪的经济案件上有提前介入权便极具实践的价值。成都于全国范围内先行一步，以市检察院牵头，领17家单位联手启动的这套行政与刑事执法衔接机制，其意义也正在于此。

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