“禁乞令”带来的思考(图

http://www.sina.com.cn 2004年11月07日10:33 西安新闻网-西安晚报

钟楼下的乞讨老人。

为“限乞”做了大量工作的冯武斌。

　　阅读提示

　　“禁乞令”在我市实施一个月来收效明显，城区各广场、繁华街区及旅游景点附近的流浪乞讨人员数量减少，抱腿拦腰、强讨硬要等现象也基本销声匿迹。但同时，却出现了流浪乞讨人员向城市外部及非繁华街区扩散的趋势，给城市管理带来了新的问题：今后管理中究竟是“禁乞”还是“限乞”？执法的依据是什么？谁来执法更有效？执行尺度怎样掌握？“禁乞令”实施后，面对各种问题，人们还在思考。

　　文／图记者吴飞实习生冯蓉

　　“禁乞”现在时态

　　时间：2004年10月24日至10月28日地点一：长安南路省广电中心北侧200米

　　24日17时30分，一位年近70的老人跪在人行横道边向过往行人乞讨，摆放在面前的搪瓷碗中只有几张毛票。看到有人拍照时，她连忙起身朝背街小巷走去。

　　地点二：钟楼盘道西北角人行横道

　　25日12时50分，一位右腿残疾的青年趴在特制的推车上，破损的棉裤中露出已经泛黄的棉絮在风中摇曳。13时40分，记者在北院门北口再次见到他。据这位自称来自临潼区的李姓青年乞丐讲，近一段时间钟楼附近管理得很严，他只能在工作人员午休下班后在那里停留，而收入也大不如从前，由原来每天的二十多元下降到现在的每天只有六七块钱。

　　地点三：钟楼广场

　　26日15时15分，操着浓重安徽口音的一名老者向广场上的游客乞讨，并不时警惕地注视着周围的环境。从他口中记者得知，在这里乞讨会受到附近市容的驱赶，因此他只能趁着空子乞讨，看到有管理人员出现便会到小巷子里去避一避。

　　地点四：南大街全段

　　27日、28日18时30分至19时30分。夜色中的南大街繁华依然，与白天相比，此处的流浪乞讨人员有所增加，当街乞讨者所占比例较小，大多数人选择在地下通道内乞讨，以老者和残疾人为绝大多数。

　　今年10月1日，由西安市民政局、公安局、市政管理委员会三家联合颁布的《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通告》（以下简称《加强救助通告》）正式实施，受到了市民及媒体的广泛关注。由于其他城市曾先期出台了类似措施，因此市民将该通告通俗地称为“禁乞令”。“禁乞令”实施一个月来，我市城区各主要广场、繁华街区及旅游景点附近的流浪乞讨人员数量明显减少，抱腿拦腰、强讨硬要等现象基本绝迹。

　　但流浪乞讨人员数量上的减少是相对的，那些曾长期在上述地点行乞的人员，因害怕得到政府部门提供的救助后而不能继续乞讨，便向城市外部及非繁华街区转移，由此给城市管理带来了新的问题。

　　思考一：“禁乞”还是“限乞”

　　“《加强救助通告》实施至今，救助站共救助630人次，少则每天十几人，多则六十余人。预计今年由收容变为救助后，救助人数将会从去年的2万余人下降到不足8000余人。”西安市民政局救助管理站副站长仵国典，列举统计数字的同时还分析了我市流浪乞讨人员的流向，“该类人群在城区有所减少，与民政部门加强了对这方面的救助管理工作有关系。但因北方天气变冷等因素，部分流浪乞讨人员因此向南方城市转移，天气转暖后，还有回潮的可能。北方城市流浪乞讨人员数量下降，南方城市却相对增加。这类人群给城市管理带来的压力，从总量上并没有变化。”仵副站长提出，完全禁止行乞不太可行，目前在我市实施的《加强救助通告》被称作“劝讨令”更为确切。

　　西安市人民政府政策研究室的冯武斌，曾参与制定《加强救助通告》前期大量调研工作，不赞成对流浪乞讨现象实行禁止，而主张实行“限乞”更为科学，“乞讨作为一种谋生手段，是人的一种权利，不能硬性剥夺。我国宪法虽然没有明确乞讨这一公民权利，但规定公民有选择自己生活方式的权利。孙志刚事件后，国家出台的《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》，确立以流浪乞讨人员自愿为原则的救助，使政府失去了原有的收容遣送权利，而只负有救助管理的义务，是中国法律对乞讨自由的一种首肯，对乞讨权利的一种承认。全面强制‘禁乞’缺乏法律依据。”冯武斌认为，“将流浪乞讨人员限制在规定区域以外人流较少的地方，通过对他们收入的影响，从城市中剔除掉那些想以乞讨‘致富’的人，使真正需要帮助的人留下来。‘限乞’不会使非繁华街区的流浪乞讨人数大幅增加，混杂在其中的职业乞丐人数反而会减少。”

　　西北政法学院行政法系的王麟副教授对“限乞”观点持认同态度，施行法律依据更为充分。

　　思考二：“限乞”的法律依据

　　考虑到其他城市出台类似措施后，其法律依据曾遭到质疑。因此我市的“禁乞令”没有以地方法规的形式颁布，而是以通告的形式出台，致使《加强救助通告》在执行力度上打了一些折扣。在采访过程中，各部门的工作人员及学者均建议，最好能以地方法规的形式规范对流浪乞讨人员的管理。

　　“‘限乞’立法工作面临着法律依据不明确的尴尬境况。”冯武斌表示，目前各地方制定的与“禁乞”、“限乞”有关的措施都是依照国家出台的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》制定的。但《办法》及相关政策大部分又依据的是《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国治安管理处罚条例》，并没有具有针对性的法律依据。

　　西北政法学院行政法系王麟指出：“流浪乞讨者也是我国的公民，要想限制其某种（乞讨）权利，以地方法规或规章的形式更为妥当。与行政权利必须有法律明确授权不同，民事权利（乞讨权）只要法律不禁止，就有权利依据，它（民事权利）不需要法律明确提出。”王教授同意冯武斌从宪法角度对乞讨权的解释，他同时补充：“被乞讨者在法律上没有必须施舍的义务，甚至在道德上的‘义务’要求也有待认定。法律上无义务、道德上无标准时，当乞讨人影响到被乞讨人的正常生产、生活持续，当然应对其采取限制措施。从法理上讲，行使自身权利时不能妨害他人的权利。”

　　乞讨作为一种社会现象，古今中外都普遍存在，但为了维护公共利益，对其进行限制是合理、合法及必要的。

　　公共利益是在各种利益比较中不断衡量出的最大化利益。如今的公共利益虽然有不断向占相对少数的弱势群体倾斜，例如流浪乞讨人员。但关注或向所谓的公共利益作出让步时，不能以牺牲公共秩序为代价。

　　思考三：谁来执法更有效

　　对流浪乞讨人员的救助实际上是以民政、公安为主，并非国家公务人员都可以制止乞讨，在这些管理者中仅公安部门具有执法权。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》后，强制遣送变为了温情救助，但对于以乞讨之名行发家致富之实的假乞丐却没有好的制约措施。

　　“《加强救助通告》中规定公安、民政、市政和社区及有关部门的工作人员在执行公务时发现有生活无着的流浪乞讨人员的，有协助的义务。但对上述各部门的权责没有明确规定，容易造成人人都管、人人都不管的局面。”冯武斌建议，应建立起以公安机关为主，其他部门辅助的管理机制，利用强制力着重对假乞丐进行有效管理，达到“限乞”的真正目的。

　　民政部门的工作人员提出，把他们和公安作为执法主体列在一起，有不当的地方，容易引发误解，民政部门不具有执法权，目前让他们最头疼的就是对假乞丐束手无策。仵副站长认为，明确权利是当务之急。

　　11月1日，《加强救助通告》实施整一个月，记者从西安市民政局社会福利与社会事务处了解到，民政部门已经了解到《加强救助通告》实施过程中面临的执法主体不明确问题。打算在今后的实施过程中，借鉴如上海等地一些南方城市的做法，发挥社区的职能作用，对流浪乞讨人员进行劝导，并为此专门对我市的社区情况进行了初步了解：由于我市社区干部部分为上级下派或退休后返聘，因此在经费和体制上与南方城市存在一定差异，目前还缺乏实施的基础。因此在落脚点放在社区以前，建议先成立区级的类似监察大队职能的组织，专门负责对《加强救助通告》的实施。

　　思考四：执行尺度的掌握

　　10月9日，仵副站长带领救助站的工作人员到市内各繁华街区对流浪乞讨人员进行劝离。在小寨他们先后发现有两名少年用相同的电脑合成照片，假称辍学骗取过往行人的同情进行乞讨。在确认两人身份的过程中，仍有不少市民对他们进行施舍，仅一个小时的时间，他们其中的一人就“收入”160多元。经与两人户籍所在地民政部门确认，两少年来自安徽临县某村，家庭存款都在几十万元上下。

　　仵副站长无奈地表示，当时在现场，他确定两人为假乞丐，并且身上藏有乞讨的“道具”———不断发出哭声的录音机。但由于没有执法权，不能对其身体和随身物品进行检查，又不能强制带回救助站，只好看着他们溜走。

　　“《加强救助通告》实施后，民政等部门对流浪乞讨人员进行教育劝离，每天劝离的乞讨人员都在几十人次以上，大部分乞讨人员都能在劝解下离开，但也有部分职业乞讨者躲入就近的街巷，伺机再动。”面对这样的情况，民政部门的工作人员表示，他们连追都不敢追，担心执行的尺度问题，生怕违反了“自愿”原则。“乞丐的确是城市的不和谐音，但对于城市乞丐的管理应以确保维护社会正常秩序为目的。因此，对乞丐的管理应区别对待：对真正意义上需要帮助的乞丐应实施救助，而对一些因非贫困因素，将乞讨作为‘敛财’手段的职业乞丐，特别对诱骗、强迫儿童行乞的，应加大打击力度。”

　　衡量一个城市的文明开放程度，乞丐的存在与否不是依据。城市能否以广阔的胸襟容纳他们，乞讨者与被乞讨者之间形成有序舍与得，体现出人与人之间的关怀，才是城市文明与开放的标准。