政协委员呼吁：以社会保障方式解决失地农民后顾之忧(图)

http://www.sina.com.cn 2004年11月09日09:05 新华网

　　近几年来，云南省的经济快速发展，城镇建设规模空前。然而，随着经济建设的发展，使用土地的规模越来越大，失去土地的农民越来越多，这是工业化和城市化进程中不可避免的矛盾。但是，极大多数农民是属于文化水平较低、资金较少、技能较差的弱势群体，丧失祖祖辈辈赖以生存的土地后，面对现代工业他们感到茫然，面对一天天扩大的城市让他们感到陌生。他们的生活和生存面临严峻的挑战。

　　据《中国改革论坛》报道，过去13年，由于征用土地，全国已有2000多万人从土地上下岗。再从《全国土地利用总体规划纲要》来看，2000年至2030年的30年间，计划占用耕地将超过5450万亩，这就意味着失地农民的队伍将继续增大，预计有1．1亿以上的农民又要失去土地，而一半以上农民既失地又失业，这是社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。近几年来，失地农民反映出来的问题越来越多，上访、纠纷不断。据国家信访局2002年受理土地征用的信访4116件，73％集中在失地失业问题上，形势不容乐观。去年初，中央农村工作会议上，温家宝总理指出：“要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计。”为此，童外元等几位省政协委员在政协云南省第九届第二次会议上提出提案建议：

　　一、严格制度节约用地

　　我国人均耕地面积1．59亩，不足世界平均水平的43％。联合国粮农组织确定人均耕地的警戒线是0．8亩，我国已经有666个县突破了警戒线。但是我国人口每年仍然以1500万人的速度增加。云南省形势不容乐观，例如：红河州1952年人均耕地面积2．42亩，2002年人均耕地面积降到0．968亩，已接近粮农组织制定的人均耕地警戒线。50年间，平均每10年人均耕地面积下降0．29亩。目前，人均占有耕地只有全国平均水平的61％，人均粮食312．1千克。2002年，全州已有8个县市人均耕地不足1亩。全州有386．1万亩耕地，好田好地只占46％，全州90％为山区，可开垦作耕地的后备资源已经不多。随着退耕还林还草政策的实施，每年又有一部分水土流失，还有经济建设的用地增加，耕地面积的减少将不可避免。仅2000年到2003年全州经济建设占用耕地就达19934亩。全州水土流失面积达690多万亩，占国土面积的14％以上。红河州2002年的人口已经接近400万人，增长速度0．7％，每年增加近3万人口，人均占有耕地的量只会越来越少。耕地形势和粮食安全问题极为严峻。因此，采取措施，严格制度，保护并合理使用耕地十分必要。

　　二、给失地农民进行保险

　　要改革现行的土地征用补偿办法，探索适应社会主义市场经济要求的失地农民安置途径。建议将土地征用补偿安置费用于保险。采取以土地换保险的措施，给失地农民买保险，这是给失地农民安置提供长期可靠的基本生活保障的途径之一。建议按18岁以前（高中毕业前），19岁至60岁（女性55岁）和60岁（女性55岁）以后三个年龄段，根据征用土地的情况实行不同级别的社会保险。统一征地、统一补偿、统一保险，保险费用的筹集采取国家补助一点、集体筹集一点、个人缴费为主的办法，由社会保险部门建立专门的农民保障机构进行管理。

　　三、建立土地股份合作制

　　土地股份合作制，就是确保农民土地的集体所有权不变，把农民的土地承包权量化为股权，由集体组织（村委会、村民小组）经营，并保证土地在进行非农用途时农民获得相应的增值收益。土地折股可按政府规定的土地征用价或经营土地的效益折股，也可按农民的经济组织关系、土地承包关系、劳动贡献及土地状况等综合因素折股。这种办法把集体所有的土地生产资料，通过股份形式配置到每户农民，产权十分明晰。它既保证了农民对土地的经营权，又打破了单家独户分散经营的局限性。有利于统一布局，规模经营，使农民从土地经营中得到良好的效益。这种办法可减少建设项目的前期投入，对于一些现代化的企业建设项目和有良好回报的第三产业项目都可以选择。

　　四、将失地农民转为城市人口

　　失去土地的农民无地可种，应全部转为城市人口，并享有城市人口应有的社会保障和待遇。该纳入城市人口低保的要应保尽保。对失地农民的落户、子女教育、医疗保险、失业救济等待遇应同城市居民平等对待。由于低保等社会保障项目是省州县各级政府承担，将失地农民纳入城市居民的管理范围给予享受社会保障，有利于减轻征地的压力，缓解征地矛盾，有效推进城市化进程。

　　五、项目建设一定要遵循市场经济规律

　　城镇建设和其它各种经济建设项目都要尊重实际，切莫盲目规划、贪大求全，要本着科学规划节约用地的原则进行，城镇建设要科学合理地规划。但城镇的发展不是单凭规划即可，它应服从市场经济调节的规律性。要充分考虑城镇建设的不确定因素，规划再好未必能发展。外省某市当年的规划是100万人口，100平方公里，100亿元产值，三个一百非常宏伟。但到现在为止，也就10多万人，产值远远不到100亿元。

　　城镇建设土地被合法占用了，农民就应该成为城镇资产的占有者，要把占用土地建设起来的厂房、住宅等股权化后分给农民应得的部分，让他们长期收益，要不然失地农民拿着微不足道的征地补偿费，吃光花光后同样要来找政府，人多了就成为一个很头疼的社会问题。

　　要避免重复投资重复建设项目，城市发展不是一朝一夕的事，有它的长期性和复杂性，有它成长的规律。征用土地重复建设带来的问题，既增加了产业的负担，又给农民带来伤害。要吸取一些地方只见路不见车、只见房子不见人的教训，要避免圈地搁荒、市场无摊、园区放牛羊的情况发生。

　　六、要充分利用非耕地资源

　　云南省的工业起步较早，一些企业面临转型和提升改造的问题，工业废弃土地资源较为丰富，耕种不方便的土地资源较多，要进行认真的清理和调查，并由土地收储中心进行收储。充分利用工业废弃地、闲置厂房和耕作困难的土地培植新企业和产业，建设城镇，尽量减少优良耕地的占用，这是造福子孙后代，保证社会经济可持续发展的必然选择。

　　七、给失地农民良好的技能培训

　　许多失地农民文化水平较低，他们只熟悉种田，失去土地以后，他们不知道自己要干什么事。不要把这一弱势群体看作社会负担，而是要把他们看成一种重要的社会资源。建议由劳动与社会保障部门负责，制定失地农民的培训计划，根据云南省经济发展的需要进行劳动技能的培训。劳动部门要把他们的就业纳入计划之中，使他们走上新的就业岗位，成为社会经济发展的一支生力军。

　　工业化和城市化是解决“三农“问题的根本出路，也是国家走向现代文明的必然结果。在农村城市化的进程中，伴随着耕地的消失，催生出了一群失地农民。建立有效的保障机制，充分保护失地农民的合法利益，不仅对农村经济发展和城市化进程起到良好作用，而且对社会安定团结也有着重要意义。

　　徐荣凯省长强调：

　　云南将实行最严格的土地管理制度

　　10月28日，全省深化改革严格土地管理工作电视电话会议在昆明召开，省委副书记、省长徐荣凯指出，云南要实行最严格的土地管理制度；征地而导致无地可种的农民，要纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。

　　徐荣凯在会上说，政府投资的建设项目也必须将补充耕地费用列入工程概算。要重点保护基本农田，基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。要妥善安置被征地农民，努力探索新形势下被征地农民的安置途径，拓宽就业渠道，切实解决被征地农民的生产生活问题。城镇规划区外，有机动地的地方，土地被征用后可以在一定范围内作适当调整。同时，结合土地开发整理、移民搬迁等措施，保证被征地农民有地可种。城镇规划区内，可以采取留地安置与货币安置相结合的安置方式。因征地而导致无地可种的农民，要纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。鼓励用地单位尽可能把适合农民就业的工作岗位优先安排给被征地的农民，鼓励有就业能力的农民领取安置补偿费后自谋职业。

　　徐荣凯指出：要继续着力解决建设用地审批、土地供应、土地收益征收使用和征地农民补偿安置等方面存在的问题，坚决查处乱占滥用土地、违法违规批地、闲置浪费土地、拖欠农民征地补偿费等违法行为。坚持从严执法，加大对土地违法案件的查处力度。对典型案件和重大案件，既要处理事，又要处理人，并要公开曝光。要通过追究违法者行政责任、经济责任、刑事责任，真正起到对土地违法行为的震慑作用。坚决纠正有案不查、以罚代法、执法不严等行为。

　　省国土资源厅答复提案：

　　探索多种途径安置失地农民

　　今后云南省将从四个方面加以完善：一是进一步强化土地利用总体规划和年度利用计划的管理。防止随意修改规划，变相扩大用地规模。严格执行年度用地计划，一经下达不得随意增加；二是从严控制项目用地规模，严格土地审批。建筑容积率低的建设用地不予审批。原有土地开发使用不充分的不再审批新征建设用地。对房地产开发用地供大于求的地方，暂停受理房地产开发用地申请，对高档商品住房用地一律不予审批；三是加强土地批后检查。对项目供地是否符合产业政策、是否按时开工建设、是否改变原批准用途等情况实行跟踪检查和监管；四是加强对补充耕地方案和转用、征用土地方案的审查，切实落实补充耕地的措施，确保耕地占用和补充在数量和质量上的平衡；五是对补偿安置方案进行严格把关，切实落实各项补偿安置措施，确保失地农民安置以后生产、生活水平不下降，农民利益不受侵害；六是加强征地补偿费的管理，实行“村有乡管”，制定相应的措施管好用好征地补偿安置费，确保农民失去土地之后生产生活有着落。

　　探索多种途径，妥善安置失地农民。一是社会保障安置。在各级人民政府的统一领导下，以劳动和社会保障部门为主，有关部门参与，继续对失地农民的养老、医疗保障问题进行调研，尽快制定出失地农民的社会保险办法。二是留地安置。依据城市、村镇的发展规划，充分考虑失地农民生产和生活的需要，划出一片土地，确定给失地农民作为其居住和发展二、三产业的用地。三是就业安置。对失地农民进行技能培训，为失地农民就业提供机会、创造条件，积极引导失地农民从一产业向二、三产业过度。四是农转非安置。根据《云南省人民政府关于进一步推进云南省小城镇户籍管理制度改革的决定》规定：在小城镇（小城镇是指除昆明五华、盘龙、官渡、西山四区的城区以外的地级市、县（县级市）政府驻地的建成区、建制镇的建成区）范围内居住的农民，土地已被征用，需要依法安置的，可以办理城镇常住户口。

　　盘活存量建设用地，提高土地利用的效率和集约化水平。要切实加强对建设项目的管理，对于申报立项的项目，要组织专家组评审，从项目的资金、空间布局、环境影响、市场效益与财务分析、实施机构、计划进度、目标的可行性、与大区域经济的相互影响等方面综合认定，切实避免低水平重复建设。坚持政府引导和市场化运作相结合的原则，采取以园招商、以项目招商、以商建园、以商兴园的市场化运作方式，引导工业企业向依法批准设立的工业园区集中。把推动发展与清理整顿、调整结构与产业聚集、规模扩大与技术创新有机结合起来，加强管理，正确引导，坚决杜绝浪费资源、乱占滥用土地的行为。正确处理经济发展与土地资源合理利用的关系，把用地需求引导到盘活现有存量土地上，走内涵挖潜的道路，鼓励新建企业充分利用原有的工业废弃地和闲置厂房。统筹规划，抓住特色，集中资金、技术和人才，以信息化带动工业化，以新型工业化带动产业化，以产业化带动城镇化，促进土地资源的集约化利用水平，提高土地利用效率，促进经济、社会与生态环境的协调发展。

　　进一步做好调查研究工作，针对不同地区的不同的失地农民情况，采取不同的政策措施加以解决。将解决失地农民的生产、生活出路问题，作为国家长治久安、农民安居乐业、经济持续稳定发展的战略任务来抓。要深入基层调查研究，广泛听取群众意见，全面掌握情况，同时学习借鉴外地一些做得好的经验，总结推广省内一些好的经验做法。

　　以有效措施严格保护耕地

　　中共十六届三中全会把“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民利益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿”作为完善农村土地制度的重要措施写入《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。温家宝总理在全国农业和粮食工作会议上再次强调“要实行最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田”。为了进一步落实最严格的耕地保护制度，国务院办公厅、国土资源部出台了一系列政策性文件。明确规定：凡是不在土地利用总体规划确定的建设用地范围内的各类开发区和城市建设用地，一律不报批；凡是没有土地利用年度计划指标的，一律不报批；凡是没有通过建设项目用地预审的，一律不报批；超过土地利用总体规划确定的建设用地总规模的建设用地项目，不予通过审查。

　　2003年12月23日省人民政府发出了《关于进一步强化土地统一管理有关问题的通知》从六个方面提出要求：一是进一步提高对强化土地统一管理重要性的认识；二是高度垄断土地一级市场；三是全面实行经营性用地招标拍卖挂拍出让；四是严格规范土地审批；五是及时足额兑现征地补偿费；六是进一步开展土地使用情况清查。并在2004年1月2日召开的全省进一步清理拖欠工程款电视电话会议上将“切实解决建设项目拖欠征地补偿费问题”列为清欠工作的重要内容。随后省国土资源厅又下发了《关于切实解决建设项目拖欠征地补偿费问题的通知》，要求从三个方面采取五条措施加以解决。这些政策可以归纳为“六个严格”：一是严格规划和计划管理；二是严格保护耕地；三是严格土地审批程序；四是严格控制开发区；五是严格实行经营性土地招标拍卖挂牌出让制度；六是严格保护被征地农民利益。

　　为了进一步加强土地征用管理，更好地贯彻落实土地基本国策，云南省人民政府2004年3月30日制定出台了《关于进一步加强土地征用管理工作的通知》从六个方面提出新要求。其中，有四个方面的要求是有关维护农民合法权益、妥善安置被征地农民、加强征地补偿费管理、合理解决农民土地被征用后的生产生活问题的内容。由此可见省政府是非常重视和关心农民土地被征用后的生产生活问题的。为了切实解决好失地农民的社会保障问题，从去年开始云南省便把探索建立失地农民养老保险列为调研工作的重点。2003年，云南省有关人员先后到山东、上海、浙江等省市进行了失地农民社会保障的考察学习。这些省市的成功做法，为解决云南省失地农民养老保障问题提供了较好的借鉴经验。昆明市的官渡区和石林县，已开展了失地农民的养老保障试点工作。（完）（记者薛德凯）

大片良田被蚕食，失地农民忧心忡忡。（来源：云南政协报报）