治安管理处罚法扩权还是限权？

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　　人大日前审议了《治安管理处罚法(草案)》，草案对警察权力进行了一些限制，同时力求程序上的规范。但是，综观草案内容以及思想，有学者指出，执法者权力过大的问题并没有得到根本的解决，公民权利还未被置于首位。

　　据了解，主持草案起草的公安部法制局曾展开全国性的大调研，征求了全国各地市40多个部门的意见，还举行了多轮专家论证。遗憾的是，尽管此项草案的适用范围很广，与民众生活息息相关，但民众的意见在起草者考虑范围之内的不多。

　　专家认为，充分地考虑并吸纳民众的意见，是保证一项法律不偏颇的必要条件。而此项草案，因为缺少民众的参与，人们易于担心，天平更倾向于行政部门，或者说是公安部门。

　　基于此，尽管很多媒体对草案的评价是“以人为本”，但在很多学者看来，只能说草案在以人为本理念的实践上有了进步，但还远未达到应有的程度。也就是说，草案仍然站在维护行政权力的立场上。

　　我国目前行政机关享有较大行政处罚权的模式，实际上是受到德国模式的影响。中国行政机关在获得法律授权的前提下，可以就“轻罪”限制公民的人身自由，比如行政拘留和劳动教养。

　　但在英美法系国家，相对于触犯刑律的犯罪，日常生活中，大量属于违法范畴的行为，通常由轻罪法庭负责审理。在绝大多数法律体系完整严密的国家，对公民人身自由的限制，非法院不可擅自决定。

　　由于行政程序没有法律程序严谨，尤其在权责监督方面，行政拘留也好，劳动教养也好，都存在不小的漏洞。简而言之，警方及行政部门一直广受诟病的裁量权，就是警方既做运动员又做裁判员。而这些漏洞，因为法理逻辑的关系而无法根除。

　　有学者认为，原本民众对警察权力过大就不满意，变规为法后，警方虽然让出了一部分权力，却又在新生领域多出了相当的权力。综合来看，警方的权力至少没有缩水。

　　现实生活中，治安处罚是警方很重要的经济来源(实际上并没有全部按规定把罚款上缴国库)。在罚款金额作出调整后，有学者担心，一些不法的警察会“更肥”。

　　因此，无论从法理上，还是从实践出发，将治安管理处罚权中关于对人身自由限制的权力从公安部门分离出来，都是必然的趋势。

　　考虑到中国的国情，尤其是体制设计层面仍然是行政权力主导的内部关系，而非制衡关系，余凌云教授开出了“行政裁决所”这一药方——把处理这部分事务的部门从公安部门独立出来，人马暂时可以照旧，从而为未来这一机构彻底纳入法院系统提前做好准备。

　　(原载《中国新闻周刊》，本报有删节)