没有“大社会”，就没有“小政府”

　　毛飞

　　福建省石狮市原本是中国行政体制“小政府、大社会”改革的成功典型，但是经过16年的斗转星移，“小政府、大社会”的品牌已经名不副实。据报道，石狮市政府系列的工作部门由11个增至18个，市长由一正三副变成一正七副，吃财政饭的人员也膨胀了近两倍。

　　昔日的“小政府”业已坐大，开局良好的机构精减改革转了一圈又回到起点，石狮这个县级市里重演了一出中国政府行政改革“膨胀———精简———再膨胀”的传统剧目。

　　综观石狮市“小政府”坐大的过程，导致政府机构人员持续膨胀的始作俑者是两道特殊的压力：一是来自于上级政府机关的压力。一旦没有与上级政府机构对应的“对口部门”或是对口部门级别不够，上级政府机关的各种责难就接踵而来，政治上与经济上的“报复”措施也就纷至沓来。因此，面对上级政府机关的权力压力，石狮市政府只能以“重视某项工作”为理由一再增设部门、增加人员。二是来自于公共管理的工作压力。随着经济的逐年发展，市政建设、公共服务、社会治安等各项工作任务越来越繁重，如果不增添机构、增加人手，原有的这班人马根本忙不过来；迫于公共管理工作的沉重压力，石狮市政府不得不一次又一次“自我膨胀”。

　　显然，石狮市的“小政府”改革基本上以失败告终了。上级政府权力压力与公共管理工作压力双重力量的奏效再次证明：没有“大社会”，就没有“小政府”。

　　政府永远有自我膨胀的趋向，这是行政权力自我扩张的本性决定的；而要阻止行政权力的扩张，只能冀望于一个个公民凝聚而生的社会力量，如果社会自主自理力量得不到壮大，人们就只能接受“大政府”这个结局。

　　没有社会自主力量的支持，地方政府抗拒不了上级政府的权力压力。按照我国政府组织法的规定，地方各级政府既对本地人大负责又对上级政府机关负责；地方人大是所辖社会公众自主力量的载体，而上级政府无疑是行政权力的外壳，每一层级的地方政府实际上身处于社会公众自主力量与上级行政权力的拉锯战之中。现实中，弱小的社会公众自主力量总是抵不过强大的上一级行政权力，地方政府只能屈从于上一级政府的权力压力，满足上级政府机关增加机构人员的要求。

　　没有社会自理力量的支持，地方政府应付不了公共管理的工作压力。公共管理事务的激增是现代社会发展中的必然结果，但公共管理并非政府垄断的专利；在西方发达国家，代表社会自理力量的各类非政府组织能够承担经济管制、行业管理、治安维护等各项公共管理职能，以弥补一级政府之力的不足。但我们的现实是：政府总是有意无意地包揽着一切公共管理事务，而社会自理力量远不能独当一面。于是，面对日益加重的公共管理工作压力，除了自我扩张，政府没什么别的办法。

　　从目前掌握的材料看，石狮市“小政府、大社会”的改革从一开始似乎就是不完整的；实现“小政府”的举措显而易见，但政府在培育社会自主自理力量方面好像缺乏具体措施，“大社会”成为一个空洞的品牌口号———这为“小政府”的最终坐大埋下了伏笔。

　　石狮市“小政府”改革的失败可以作为一个标本，供整个中国的政府体制改革借鉴；这告诉我们：必须既通过民主建设扩大社会自主力量以制衡行政权力，又增强社会自理能力以分担公共管理任务，“小政府、大社会”的理想才能够实现。