征地补偿关键不在政府定价高低

　　中国观察之秋风专栏

　　为了保护被征地农民的合法权益，使他们原有生活水平不降低，国土资源部日前发布《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》。根据这一意见，如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。国土资源部耕地保护司有关负责人指出，这是新版“征地补偿标准”与以往补偿标准的最大区别。

　　对于土地可能被征用的农民来说，这当然是一个好消息。不过，人们仍然不能不提出一个疑问：政府为什么一定要规定一个统一的征用标准呢？

　　不管是依据宪法，还是依据《土地管理法》，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。因此，所谓征地就是地方政府以国家的名义征用农村集体土地，但前提是这些土地确为公共利益所需。然而，实际上这些被征用的土地，绝大多数不是用于公共利益项目，而是用于一般的商业性开发项目。那么，为什么政府要插进来先行征用呢，然后再转让给商业企业进行开发？

　　可能也正是因为政府出面向农民征用土地，《土地管理法》才特别规定征收耕地的补偿费用主要包括土地补偿费和安置补助费，“两费”总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。我们完全可以设想，如果是工业或房地产开发企业直接向农民购买土地，根本用不着规定这个30倍，而由双方去谈判确定购买价格或补偿标准即可。或者，政府为了特别保护农民利益，也为了保护土地资源，可以规定一个最低标准，比如不得低于30倍，而不是现在的“不得高于30倍”。

　　当然，现在已经允许突破30倍了，然而地方政府是否会突破？难。因为，这意味着地方政府要多支付一笔钱。

　　事实上，这是政府征地制度中的一个无法破解的逻辑悖论。因为，在征用土地过程中，地方政府和农民是交易的当事人。这样的交易格局会导致一个尴尬的局面：如果出现争议，没有人可以充当仲裁者。本来，政府应当是社会争议最终的裁判者，但在征用土地的争议中，政府却是当事人，而当事人是不能充当裁判的。假如它充当裁判，结果可想而知。现在的政策允许农民提出30倍以上的补偿要求，问题是征地的地方政府不理睬怎么办？谁来做公平的裁判者呢？

　　征地中的大量社会矛盾，就是这样制造出来的。一些地方不顾自身实际，乱占滥用耕地，上一些低水平重复建设项目，使很多农民失去土地。有些地方财政吃紧，就干脆压低补偿安置标准，甚至拖欠被征地农民的补偿安置费。在今年的土地市场治理整顿中，全国共清理出拖欠、截留、挪用农民征地补偿费147.7亿元。

　　这里透露出两个信息：第一，地方政府征用农民土地，大量用于以追求利润为目标的商业性建设项目。第二，农民即使被压低或拖欠了补偿费用也没有办法，因为地方政府就是他们的交易对手。农民只能等待上级政府查下来，但这却不可能是经常性的。

　　假如我们希望真正维护农民的利益，那就应当摆正政府在土地征用过程中的位置。应当严格地区分公共利益项目用地和一般商业开发用地。政府征用农民土地，只能用于前一目的，假如发生争议，应当直接由较高一级人民法院受理，从制度上确保农民有机会主张自己的权利和利益。而对于一般商业开发用地的征用——其实是有偿转让，政府应当退出来，由农民直接与企业主和开发商谈判，政府则充当交易的裁判。我们仔细地想一下，30倍这个标准是否具有经济学上的依据？土地的价值不取决于过去的平均年产值，而取决于人们对其未来收益的预期。而在不同的人那里，这样的预期是不同的，农民觉得一块土地究竟值多少钱，怎样的补偿标准才能最大限度地增进他的利益，只有他自己清楚。那就应当让他去报价，让他去和具有购买意愿的买主进行谈判。而政府的责任，则是确保谈判是平等而理性的。

　　政府摆正自己的位置，可能是保护农民利益、保护土地资源的根本办法。

　　本期专栏作者

　　曹林：中国青年报编辑秋风：九鼎公共事务研究所研究员

　　易宪容：中国社会科学院金融研究所金融发展室主任

　　本版言论不代表本报立场