西部地区城镇基础设施建设投融资与风险控制

　　在我国经济社会发展过程中,始终存在着城乡二元结构性矛盾。为了缩小工农差别和城乡差距、促进农村富余劳动力有效转移,进一步开拓国内市场、增加消费需求,推进城镇基础设施和房地产建设,扩大投资需求,节约土地资源,保护生态环境,提高全民族物质和文化生活水平,实现经济社会的健康协调可持续发展,推进城镇化是必然选择。

　　城镇基础设施建设投融资的特点及风险

　　城镇(包括大中小城市和小城镇)基础设施是城镇生存和发展的基础性条件,其提供的产品和服务既是城镇生活的前提,也是城镇经济正常运行的基础,又是城镇经济社会发展的龙头。目前,我国各级政府正在积极加大基础设施建设投入,提升和完善城市功能。国家开发银行作为政府的开发性金融机构,近几年来每年发放大量贷款支持城镇基础设施建设,形成了一些对城镇基础设施建设投融资活动的认识。

　　第一,综观各国政府在城镇基础设施建设中的地位,可以得出一个规律性的结论:在城镇基础设施建设中,政府起着主导作用。但其所担当的角色和地位的实现形式不是一成不变的,而是随着国家的经济发展阶段、经济市场化程度和现实的具体需求而发生变化。

　　从全球范围看,无论是像美国、英国、日本、法国等发达国家,还是如巴西、印度等欠发达国家,城市的总体规划、主要市政设施建设与维护管理,都是中央以及地方政府主要的工作内容之一。随着经济发展水平的不断提高,有些国家的政府财政负担不断增加,一些公益部门如地铁、供水等由于人浮于事、效率低下而不得不进行私有化改革,但政府在制定规划、监督管理等方面的主导作用仍是显而易见的。我国还属于发展中国家,法制环境尚不完善,人民的生活水平尚不富裕。有条件的地方,应当积极鼓励私人资本进入公用设施建设、运营、管理领域。但是我国特别是广大的中西部地区,政府财力不足,社会资本尚处于发展时期,如果把供水排水、供气供热、城市交通、垃圾处理等与老百姓日常生活密切相关的城市基础设施完全交由私人资本建设、运营、管理,城镇化步伐不但不会加快,反而会大大延缓。

　　第二,城镇基础设施项目的性质决定了其建设资金“借、用、还”需要由城市政府或其下属的投资主体来实施。城建项目具有投资巨额性、长期性、超前性、社会性和公益性等特点,而且只有部分项目有直接的经济收益。在我国现行法律制度下,除国债资金和国际金融组织及外国政府贷款外,城镇基础设施建设的融资活动通常是由有政府背景的城建公司或投资公司为主体来组织实施的。

　　在整个城镇基础设施建设领域,政府拥有众多的垄断资源。城市政府或其下属的投融资平台(城建公司)从银行借入资金并履行一定的偿还责任,具有类似“市政债”性质。由于银行的贷款在城建项目中很大程度上发挥着一种“财政资金垫支”作用,因而今后城市发展起来后,由城市财政通过向借款人注资、补贴等方式,增强借款人归还银行贷款本息的能力是可行的,否则在还款没有保证的情况下就不会有银行愿意贷款,城市也就无法实现加速发展。

　　第三,随着改革的深入,城市作为现代经济和社会发展的载体,其基础设施建设呈现出四大变化:一是观念上由简单的建设城市向“经营”城市转变;二是投资由单一向多元化、社会化转变;三是建设由内向型向外向型转变;四是营运由垄断性、公益性向竞争性、经营性转变。“经营城市”已成为各级城市政府的共识。从总体上看,城市政府近期财政能力有限,但拥有土地等重要资源和中远期较高的财政收入增长能力。“经营城市”的主要对象包括城市土地、基础设施、特许经营权等在内的城市资源,“城市遍地是资源”。土地资源是政府的财政储备,也是经营城市的重点和城市建设的主要资金来源和贷款还款的重要来源。而且,如供水、供气、供热等经营性的城建项目具有较为稳定的市场和长期收益。通过贷款方式支持城镇基础设施建设,有利于完善城市功能,提升城市价值(土地价值等),吸引外部资金并启动当地的民间投资,从而可增大城市税基。从长远看,只要把政府的负债规模控制在可承受范围内,并加强项目管理,风险是完全可以控制的。

　　当然,潜在的风险不可忽视。一是城镇基础设施建设一般投资规模大,大中型项目动辄需要数亿、数十亿甚至上百亿元建设资金,融资环节的任何疏漏都可能造成资金不到位或不足而影响工程建设。二是资金回收期长,相对于一般工业性项目,城市基础设施项目的资金回收期需要5—8年甚至更长。从国际经验看,商业银行追逐资金利润最大化,同时考虑资产与负债的期限配置,一般贷款期限不超过三年。三是城建项目回报率低,难以吸引追逐利润最大化的私人资本和商业性资金大量投入。由于城镇基础设施项目所特有的公益性和社会服务性,产品价格不能定得过高,否则会严重损害公众利益。四是政策性风险或称政治风险,如税收基数和税率变化,土地政策调整,地方政府换届,政府财政收支的透明度低,管理部门的新要求新标准甚至主管部门个别干部的贪污腐败等等。

　　西部地区城镇基础设施建设投融资现状

　　改革开放以来,我国的城镇基础设施投资增长加快,绝大多数城市面貌发生了日新月异的变化。但是西部地区的发展相对于东中部发达地区明显滞后,进步缓慢。自国家实施西部大开发战略以来,由于得到中央政府的政策倾斜和财政资金支持,西部地区城镇基础设施建设的步伐明显加快,城镇化率显著提高。但整个西部地区城镇化进步率仅为2．37,较全国水平低1．94个百分点。贵州的城镇化率在2000年为23．87%,2003年末达到27%,虽与全国水平比较还有很大差距,但其发展速度和城镇基础设施建设所取得的成效却是有目共睹的。省城贵阳城市现代化改造凸显大手笔,近年投资改扩建城市道路超过80条,被老百姓誉为“民心工程”的广场绿地工程、“南明河三年变清”工程已初见成效。水厂、污水处理厂、垃圾填埋处理厂等一批城市基础设施建设重点工程陆续建成投产发挥作用。2002年全市投资16亿元用于城市改造建设,2003年增加到40亿元以上。历史名城遵义1999年全面启动老城区改造,短短几年时间,红军山、遵义会议陈列馆、科技馆、少年宫、会展中心、湘江治理等一批重点工程相继建成,城市绿化覆盖率已达41%,人均绿地7．94平方米,成为“全国绿化造林十佳城市”,2002年荣获“中国人居环境范例奖”。安顺市2002、2003两年改造城区公路10余条,新修休闲广场和环岛喷泉4个,城市面貌焕然一新。城市化浪潮使贵州高原崛起一座座环境优美、文明整洁、秩序井然、经济繁荣的现代化城市,投资环境大为改观,城市经济快速发展。2004年上半年全省旅游收入就达47．5亿元,同比增长76．5%。黄果树景区前8个月游人总数超过100万,创历史新高。全省招商引资2001年为45亿元,2002年为60．6亿元,而2003年达到108．5亿元,同比增长79%。

　　西部地区城镇化建设的成效是显著的,但由于基础差、起步晚、规划粗、财力弱等因素的影响,城镇化过程中存在一些明显的劣势。一是投资总额不足;二是投资结构不尽合理;三是投资主体单一;四是融资渠道狭窄;五是资金使用效率不高。

　　加快西部地区城镇基础设施建设的思考

　　第一,坚持规划先行。单个城市或城镇的近、中、远期建设规划固然十分重要,做好全国及区域性的城镇体系建设规划尤其必要。在这个总体规划下,统筹安排机场、道路、铁路、供电、供水排水、供气、供热、垃圾处理、文化体育、教育卫生等基础设施布局。否则局部性的基础设施重复建设、水及土地等稀缺资源的配置浪费、投资失误或贷款损失等都难以避免,如前些年广东珠三角地区的机场建设热造成的浪费和损失,甘肃酒泉和嘉峪关两个地级市遭遇的尴尬,等等。单个城市或城镇的建设规划也要提高科学性,避免两个极端。极端的情况就是,或者由于规划时缺乏前瞻性,项目建成后不能适应城市发展需要;或者有些项目规划设计过于超前,盲目贪大求洋,达不到预期的经营水平和偿还能力,造成资源的极大浪费。在国土广袤、水及耕地资源紧缺、人口居住分散的广大西部地区,中小城镇的建设可能更符合实际。

　　第二,促进垄断经营向开放竞争的市场格局转变。放松政府对一些盈利性、竞争性基础设施投资项目的垄断性管制,要在加快推进价格改革的基础上,按照特许经营方式,向社会公开招标,鼓励国内外各类经济组织采用BOT(建设—经营—转让)等方式对盈利性公共基础设施进行投资建设和经营,实行项目业主负责制,由投资者承担投融资风险。无经济回报的公益性项目建设应由政府出资,但也要按市场规则运作。成立政府投资工程集中采购机构,本着“公开、公平、公正”的原则,代表政府组织项目的实施。

　　第三,培育多元化市场,吸引社会资本投入。面对需求巨大的基础设施建设,政府不可能通过财政、国债等包办一切。应当充分发挥市场机制的作用,使政府的角色逐步从基础设施的直接提供者转向促进者,动员私人、投资机构直接或间接参与到基础设施项目建设与管理中来。政府的主要责任也逐渐由直接建设与提供基础设施,转向制定扶持政策与措施,颁发和修改项目的经营许可证,制定价格与监管市场等,以规范基础领域内企业的市场行为。

　　第四,拓展直接融资渠道,如发行市政建设债券、建立产业发展基金等。我国资本化、证券化程度很低,西部地区基础设施领域的上市公司更是凤毛麟角。但是这些为数不多的上市企业筹集的资金数量却可能远远大于政府在很多项目上的财政补贴、专项建设资金。政府有关部门和企业应该紧紧抓住西部大开发的良好契机,树立创新意识,优先运用上市、债券等市场化融资手段,架起资本市场和发展基础设施之间的桥梁,利用资本市场盘活基础设施领域庞大的国有资产,并引入增量资金,以求加快发展。

　　作者：王革凡　来源：金黔在线—贵州日报