从根本上解决“三农”问题

　　【热门话题】

　　话题缘起　最近，省委省政府召开了全省统筹城乡发展工作现场会，总结了我省推进农村工业化、城镇化和农业产业化，从根本上解决“三农”问题的经验，部署了今后统筹城乡产业发展、城乡规划建设管理、城乡体制改革、城乡居民就业以及社会保障等五大方面的任务。这是我省在新的发展阶段全面推进现代化进程，促进农村“三化”解决“三农”问题的创新之举，它将彻底打破城乡分割的二元结构和城乡分治的二元体制，从根本上解决“三农”问题。这期话题我们摘编欧广源副书记在会上所作讲话的精要观点，以及有关专家对统筹城乡发展、推进农村“三化”的认识。敬请读者垂注。

　　当前城乡不同的户籍、教育、国土制度，不同的就业和社会保障制度以及不同的公共财政政策等，特别是一些对农村和农民的歧视性待遇和政策，已成为城乡差距和居民收入差距日益扩大的重要根源

　　建立城乡平等的经济社会体制

　　陈祖煌

　　经过25年的改革开放和现代化建设，广东经济发展取得显著成就，目前全省人均GDP已达到2000美元。按照国际上的经验，当一国或地区人均GDP达到1000－4000美元期间，是经济高速发展的时期，同时也是社会结构急剧变化、社会矛盾日益激化的时期，应对处理得当，经济就持续健康发展，否则，容易引起社会动荡而葬送现代化的美好前程。广东目前的状况是，在全省经济增长和人民生活水平提高的同时，城乡居民收入、工农差别和地区差距却在不断扩大，农业是弱质产业、农村是落后社区和农民是弱势群体的状况尚未根本改变，“三农”问题仍不容乐观。对此，应引起高度重视。

　　新阶段解决“三农”问题的新举措

　　令人可喜的是，最近省委、省政府全面部署了实施统筹城乡发展，加快推进农村“三化”建设的各项工作，提出了今后统筹城乡产业发展、城乡规划建设管理、城乡体制改革、城乡居民就业以及社会保障等五大方面的任务，并就推动新一轮农村改革，解决“三农”问题提出了具体要求。明确提出实施统筹城乡发展战略，加快推进农村“三化”建设，着手从根本上解决“三农”问题，是广东新的发展阶段全面推进现代化进程，解决“三农”问题的重大举措，对于打破城乡二元结构，实现城乡一体化，以及提高党的执政能力，建设和谐广东都具有重要的战略意义。

　　城乡“五个统筹”体现制度创新，预示深刻的社会变革

　　首先，城乡“五个统筹”是对发展经济学理论的新探索。统筹城乡发展已经提出许多年了，但在理论上尚未有大的突破。这次在总结概括珠三角部分市大胆探索经验的基础上，提出在城乡产业发展、规划建设、体制改革、居民就业和社会保障等五个方面进行统筹，是将统筹城乡发展的内容、方式进一步具体化，进一步明确了城乡统筹的科学内涵和基本要求，对于今后指导各地工作实践和具体操作具有重要的现实意义。

　　其次，这不仅是一种工作思路的创新，而且是一次重大的制度创新。随着经济的不断发展和体制改革的不断深化，农村问题和城市问题相互交织、相互制约和影响的程度不断加深，客观上已经成为一个不可分割的有机整体。当前城乡不同的户籍、教育、国土制度，不同的就业和社会保障制度以及不同的公共财政政策等，特别是一些对农村和农民的歧视性待遇和政策，已日益成为城乡差距和居民收入差距日益扩大的重要根源。因此，统筹城乡体制改革，有利于打破城乡分割的二元结构和城乡分治的二元体制，对于在政策法律上建立起城乡平等的经济社会新体制具有重要的现实意义。

　　最后，这是一场深刻的社会变革。实施统筹城乡的产业发展、城乡的规划建设、城乡的体制改革和居民就业以及城乡的社会保障，不仅有利于建立城乡平等的经济社会体制，消除城乡分治所带来的歧视农民、歧视农村的各种政策待遇，而且强有力地推进农民向居民、农村社会结构向城镇社会结构转化。这种转化的过程就是一种社会结构变革的过程，它对于经济的发展、社会的文明和城乡居民的全面进步必将产生深刻的影响。　作者系广东省委农村工作领导小组办公室副主任

　　实施城乡“五统筹”，推进农村“三化”

　　欧广源

　　形成以城带乡、以工促农、产业结构互动发展的新机制

　　统筹城乡产业发展

　　统筹城乡产业发展，着力提升农村工业化、农业产业化水平。

　　要以发展壮大县域经济作为统筹城乡发展的切入点，增强县城和中心镇对县域经济发展的支撑作用和对农村发展的带动作用，促进一、二、三产业联动发展，努力形成以城带乡、以工促农、产业结构互动发展的新机制。

　　首先，做大做强特色经济，增强县域经济的实力和带动农村发展的能力。要以工业化为核心，以县城和中心镇为依托，以特色产业为支撑，把乡镇企业、专业市场和城镇建设有机结合起来，大力发展民营经济，做大做强特色经济，努力形成工业化支撑城镇化、城镇化提升工业化的发展格局，为农民提供越来越多的发展机会和就业门路。发展工业要走新型工业化路子，要把城镇建设同工业园区建设结合起来，实施“园镇互动”战略，通过科学规划，合理布局，加快园区公共基础设施建设，引导工业项目集中到园区，促进生产要素的集聚，同时也有利于污染的治理、生态环境的保护。

　　其次，充分发挥二、三产业对农业的带动作用，加快传统农业向现代农业转变。

　　要积极引导工商企业投资发展农产品加工流通业，开拓国内外市场。在继续大力培育和发展农业龙头企业的同时，积极发展农民专业合作经济组织，按照“民办、民管、民受益”的原则，发展农民专业协会和专业合作社，提高农民的组织化程度，增强开拓市场的能力。大力推进农业产业化经营，发展高效益的特色种养业、农产品加工业和流通业，以及相关的储藏、运销业，拓展订单农业和农产品网上交易，重点建设一批上档次、上规模的农产品批发市场，形成一批辐射面广、吞吐量大的现代化农产品物流中心，延长农业产业链，提高农业效益。

　　把城镇社区与农村村落、工业园区与农业基地、基础设施与生态环境作为一个整体进行规划和建设。把城镇体系规划延伸到村。形成城乡一体化的交通、供水供电、通信邮电、垃圾处理、污染治理和生态建设

　　统筹城乡规划建设

　　统筹城乡规划建设，加快推进农村城镇化，努力形成以城带乡、城乡联动的发展格局。

　　推进农村城镇化要以增强城镇综合经济实力和辐射带动农村能力为导向，引导二、三产业和人口向城镇聚集发展。采取优惠政策措施，有规划、有步骤地引导乡镇企业向县城、中心镇聚集发展，增强城镇的聚集功能和吸纳能力。

　　一是要统筹城乡规划布局。坚持规划先行，按照适度超前、科学规划、合理布局、分段实施的原则，把城镇社区与农村村落、工业园区与农业基地、基础设施与生态环境作为一个整体进行规划和建设，明确功能分工，优化资源配置，力求形成县城、中心镇、中心村等系列规划体系，形成分工明确、功能互补、配套完善，环境优美，协调发展的城镇及农村村落群体。

　　二是以中心村为重点，努力建设社会主义农村新社区。按照城乡一体化规划的要求，做好村庄布局规划和建设规划。要求每个县把城镇体系规划延伸到村，搞好县城和村庄的布局规划。各地要以布局优化、道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化、住宅美化、服务强化为主要内容，全面开展村庄整治和新村建设。要坚持因地制宜，通过改造城中村、拆除空心村、撤并行政村、合并小型村，推进中心村建设。

　　三是统筹城乡基础公共设施建设。要推动城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，努力形成城乡一体化的交通、供水供电、通信邮电、垃圾处理、污染治理和生态建设。为此，要在加大政府财政对城乡基础设施建设投入力度的同时，利用市场机制，采取多元投资形式，吸纳社会资金投入城乡基础设施建设。要下大力气建设好江堤、海堤和农田基本设施，提高防洪抗旱能力。

　　把统筹城乡经济社会发展的着力点放在打破城乡二元分割的体制和政策限制，赋予农民公平的待遇、完整的财产权利和平等的发展机会，加快建立城乡要素自由流动、城乡居民地位平等的体制

　　统筹城乡改革

　　统筹城乡改革，维护和保障好农民的合法权益，建立有利于城乡一体化发展的新体制。

　　统筹城乡发展，要始终坚持以人为本，把提高农民收入水平和生活质量作为主要目标，正确处理好经济与社会、城市与农村、发展与稳定、效率与公平方面的关系，维护好农民的合法权益。要把统筹城乡经济社会发展的着力点放在打破城乡二元分割的体制和政策限制，赋予农民公平的待遇、完整的财产权利和平等的发展机会，加快建立城乡要素自由流动、城乡居民地位平等的体制。

　　深化财政体制改革，调整国民收入分配格局。按照“多予、少取、放活”的要求，扩大公共财政覆盖面，增加对农村公共产品的供给。要千方百计增加对农业和农村的投入，教育、卫生、文化、科技资金也要加大向农村倾斜的力度。同时要继续深化农村税费改革，进一步减轻农民负担。

　　推进户籍、就业和征地制度改革，切实保护农民的合法权益。各地要加快推行户籍制度改革，实行以常住地登记的户籍制度，取消限制农民进城务工的歧视性政策，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，建立健全城乡统一的就业制度和城乡一体的就业市场，创造城乡劳动力平等就业的环境。对失地农民实行统一的就业、失业登记制度，享受职业介绍、政策咨询、技能培训等就业服务。要保护外来农民的合法权益，着力解决好外来农民管理难、子女就学难和拖欠工资等问题。要积极推进土地征用制度改革，提高土地征用补偿标准，探索实行土地征用“区片综合价”试点，让农民分享土地增值的好处。

　　深化镇村行政管理体制改革。要推动党和政府的工作重心下移，促进党政部门职能延伸到农村，改变过去那种许多职能部门只管城镇不管农村的城乡分割的体制。要深化农村集体资产管理体制改革，推行农村社区股份合作制，加强集体资产管理，维护农民利益。

　　以县城和中心镇为主要载体，推进农村人口城镇化，让农民真正成为城镇建设的投资者、城镇发展的创业者和城镇化的受益者

　　统筹城乡居民就业

　　统筹城乡居民就业，促进农村劳动力战略性转移。

　　要把促进农村人口向城镇聚集和农村劳动力向二、三产业转移作为统筹城乡就业的一项根本任务，充分发挥城镇二、三产业在扩大劳动就业中的主渠道作用。要在努力实现城镇居民充分就业的基础上，不断优化农民进城务工经商的政策环境，提高农民的就业能力，促进农村人口向城镇聚集。要以县城和中心镇为主要载体，推进农村人口城镇化，让农民真正成为城镇建设的投资者、城镇发展的创业者和城镇化的受益者。近几年来全省每年新增10多万农民要转为城镇居民，有1000万外省农民在我省就业。针对就业市场竞争激烈、企业对劳动力素质要求不断提高的趋势，各级政府要制定好农村劳动力转移规划，建立城乡一体化的就业管理服务体系，加快劳动力市场信息网络建设，尽快覆盖到全省乡镇。各地要大力开展农民职业技能培训，重点做好失地农民、转产渔民、下山移民和打工农民的培训，提高农民就业竞争力和整体素质。各级政府要把农民转业技能教育培训经费列入年度财政预算。各地要取消对农民进城落户不合理的限制，为农民进城创业、就业、安居创造良好的条件。

　　建立覆盖城乡居民的最低生活保障制度、失地农民基本生活保障制度、农村新型合作医疗制度，有条件的地方建立基本养老保险制度

　　统筹城乡社会事业发展

　　统筹城乡社会事业发展，加快建立健全农村社保体系，促进农村社会全面进步。

　　加快农村富余劳动力向城镇转移，必须建立健全农村社会保障体系，解除农民离开土地的后顾之忧。各地要尽快建立起与当地经济社会发展水平相适应、城乡对接、多层次的农村社会保障体系。包括建立覆盖城乡居民的最低生活保障制度、失地农民基本生活保障制度、农村新型合作医疗制度，有条件的地方建立基本养老保险制度。要学习借鉴佛山的经验，建立与农村最低生活保障线相衔接的农村基本养老保障制度，以个人账户为主，通过个人缴费、村组集体给予补贴、政府扶助等途径筹集资金。充分发挥城市先进文化和公共服务的优势，鼓励和引导城市社会事业和公共服务部门向农村延伸，促进城乡管理和社会事业的一体化。要加大政府职能转变力度，促进农村管理向城镇管理方式转变，稳步推进农民公寓建设，大力推进农村教育、卫生、文化等社会事业发展。要以文明村镇和文明家庭建设为载体，广泛开展创建文明村镇活动，倡导健康文明的生活方式，促进农民向市民生活方式转变。

　　城镇化应是政府统筹的重点

　　杨永材

　　推动“三化”即工业化、产业化、城镇化来解决“三农”问题，这无疑是符合广东社会经济发展的战略选择。在“三化”中，工业化及产业化应该是以市场为主体推动的，当然也有政府行为的引导及统筹问题，城镇化则显示出以政府行为及统筹为主体的特点。因此，城镇化应作为统筹的重点。

　　城镇化不应以城市户籍比例而是以农民生产生活的综合质素提高为目标

　　城镇化的目标应该是：通过城镇化促使大多数农民的生产与生活步入现代城市水平。我们要的是务实的城镇化，也即以农民的现代就业(就业不单纯指转向非农，而是包括从事农业与非农业的就业，若农业仍然是以梨、耙、镰刀为主要生产工具，则仍然是非现代就业)，收入水平，教育的获得，卫生条件，社会保障体系，公用设施的享用等等生产与生活的综合质素的提高为目标，而不是以城市户籍比例的增加来作为评定标准，更不能为提高这个比例而损害农民的利益。因此，凡是能享用到务实的城镇生产与生活条件的农民，不论其住在城市(镇)还是居住在原地(农村)都可以说是城镇化的内容。

　　次发达、欠发达及不发达县(市)的城镇化尤需强有力的统筹、推动

　　城镇化按社会经济的发展水平、产业的分布的不同亦有不同的内容，不能把城镇化一刀切、简单化。从广东社会经济发展不平衡的现实看，城镇化可以分三种类型：一是省、市的中心城市郊区的“城中村”改造，如广州、佛山、东莞、深圳等地的“城中村”业已纳入城市圈的农村改造，这种城镇化是消灭农村、淡化农业、不再有农民的“化”；二是略次于发达地区的市郊镇的农村的城镇化，这是一种仍保留相当部分的农业、农民的农村与城市初步融合的“城镇化”；三是欠发达及不发达的县(市)的中心镇及其它乡镇的城镇化问题。全省在推动“三化”中，在统筹城乡社会经济发展中，第二、三类城镇化是重点，而且第三类的城镇化是我省能否持久地、稳定地保持发展的重要基础，也是我们需倾注极大关注、强有力地去统筹、推动的。

　　财政政策是二次分配的重要工具，实现较为公平的再分配是财政执行政府职能的重要内容之一，也是在推动城镇化中，能否真正实施城乡社会经济统筹发展的认证。广东区域间经济发展的差距很大，有很多县(市)以往农业税是地方财政的主要收入，缺乏优良税源。在取消农业税之后，这些县(市)的财政自给率更低，若没有省及地市有效的统筹(即财政转移支付)，业已存在的不平衡会加剧，在这些县(市)推动城镇化则更为困难。我省的统筹能量应该集中于欠发达及不发达地区的县(市)。

　　城镇化建设前期需要较大的政府行政力度

　　城镇化建设的前期应是政府行政力度较大的阶段。此阶段主要是提高这些县(市)以及一些中心镇的吸纳工业的能力，增强造血功能，打开工业化的大门。要提高政府的服务能力，执政的效率，扩大公共产品的投入，使这些区域的居民(包括城镇人口及农村人口)能普遍享用到与城市差距不大的公共产品及政府服务。要做到这些，省及地(市)要把财政功能发挥得很好。真正“心系三农”，较快地减少农业县(市)的交通、教育、文化卫生、社会保障等方面的欠账，使这些县(市)的中心镇具有工业发展的生长点，继之能有吸纳农业劳动力转移，支持农业产业化运作，并相应地聚集农村人口的作用。

　　当然，在城镇化建设中，不能排除市场的力量。相反，凡能通过市场解决的事情，都应通过市场解决。

　　作者系仲恺农业技术学院教授

　　努力促进要素集聚

　　谭炳才

　　统一城乡产业制度，加快要素集聚

　　城乡统筹的核心环节是城乡统一的制度。城乡产业制度的统一则是城乡产业统筹的前提和基础。当前，珠三角的产业结构正向高级化升级，土地密集型、劳动密集型产业向周边地区尤其是地域广阔的农村地区转移、辐射、扩散，寻求“突围”。但由于我国实行城乡分治的二元体制，泾渭分明的城乡地域行政界限和政策、制度，人为地割断土地、劳动力、资本、技术等生产要素的跨区集聚、流动，影响资源的优化配置，影响珠三角产业的升级、转移，不利于城乡产业的统一布局，不利于土地资源的统一利用，不利于城乡基础设施延伸与城市发展空间拓展，有悖于市场经济的发展要求。为此，必须按照党的十六大提出的统筹城乡发展的要求，逐步打破城乡二元体制，实行统一的城乡产业制度，加快生产要素集聚，并按照城市与农村互补、错位、共享的原则，把农村纳入城市规划、建设、管理体系，纳入国民经济预算体系，加大对农村的教育、水利、交通等基础设施建设力度，大力改善农村产业投资环境，加快推进城乡产业与生态的一体化规划、布局，实行城乡用地的同市、同价，用工的同工、同酬，金融、信贷、税收等产业政策扶持的同待遇，促进城乡产业的共融、升级与发展，为促进“三农”问题的解决作出产业方面的贡献。

　　工业进园农业进厂，加快产业集聚

　　在大的产业分工和布局定位上，珠三角和粤北山区、东西两翼应根据其不同的产业职能担负不同的发展职责。珠三角大力发展高科技产业、重化工业，粤北山区、东西两翼主要发展土地密集型、劳动密集型产业，山区还要担负起保护生态环境的重任。为促进产业的集聚，要求工业进园农业进厂。为避免上世纪90年代“村村点火”的现象重演，在新一轮投资周期到来之前，必须注意统一城乡工业规划布局，立足本地资源，大力发展特色经济、园区经济，以工业化带动县域经济的发展。我省进入工业化中、后期后，农业生产的性质发生了很大的变化，农业生产不只是保障农民生存和满足城市居民对食品的需求，还要满足工业生产对农产品的原料需求。先进的加工制造设备和科技的进步，为农业的工厂化生产提供了充分的准备。欧洲发达国家的经验显示，进入工业化中、后期后，农产品生产、加工、营销和管理基本实行工厂化。可见，农业产业化的实质是农业的商品化、农产品的工厂化生产的问题。这要求我们转变农业发展思维，树立农业工业化生产理念，用抓工业的思路抓农业，采取有力措施推动工业企业进入农业领域，推进农产品的工厂化生产，扩大优质农产品的生产规模和市场占有率，发展农产品精深加工，开拓国外市场，增强城市对农村经济的辐射带动作用。

　　产业旺城，以城带乡，加快人口集聚

　　城镇的发展尤其要依靠产业的支撑，因而要求吸引更多的农村人口进城安居，加快人口的集聚。各级政府要扶持建设功能健全的中小城市和中心镇，进一步增强城市人口集聚功能，提高城市对农村的辐射能力和带动能力。要大力改善基础设施、生态、产业、政务、法制、治安、文化、教育等环境，促进大市场、大环境形成，使产业的发展有足够的依托；积极开展城市经营，用政府推动、市场引导的办法，引导民间资本参与城镇产业开发和建设，同时调整产业结构，发展民营企业，发展第三产业，开辟新的就业岗位，降低农村人口进城门槛，让进城农民住得起、住得下。

　　作者系广东省政府发展研究中心农村处副处长