罚款10万引发公交管辖权之争

　　本报记者　许尽义

　　连接江宁和南京主城的几百辆新城巴士遭遇“政策之痛”。10月9日，一张《交通行政案件违法行为通知书》送到南京新城巴士有限公司。这份由江宁区运管所发出的通知书认为，新城巴士未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路运输经营，拟予以10万元罚款。

　　然而，收到处罚通知的新城巴士对此很不理解，作为一家公交企业，新城巴士和南京公交公司一样，持有主管部门：市政公用局、市客管处批准的各种手续，领取了营运证。怎么现在半路上多出来一个“婆家”呢？

　　昨天，江宁区运管所对这起交通行政案件的处罚举行听证，新城巴士、运管所双方就行政处罚行为进行了一次面对面的交锋……起因：运管所向新城巴士开出10万元罚单10

　　月9日，江宁区运管所向新城巴士下发了《交通行政案件违法行为通知书》，通知书认为：新城巴士未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营，拟予以10万元罚款。一个多月来，江宁区运管所向新城巴士开出10万元罚单的事，在当地闹得沸沸扬扬。

　　一个有着500多台车、80多条线路的公交企业，这些公交车会是“黑车”？江宁区运管所的罚单下来后，绝大部分的市民都一头雾水。据相关人员透露，2001年，江宁撤县改区后，南京中北集团出资收购江宁客运公司，并和公交总公司联手，打造江宁的公交。当年，江宁区交通局还和中北签署了《备忘录》，承诺支持中北在江宁地区开辟公交线路。所以，这次交通部门突然说新城巴士违规经营，不能不说很令人感到意外了。

　　“新城巴士的所有班车都是按南京市的城市公交票价运营的，怎么会属公路运输部门管呢？”新城巴士董事长蔡长清对运管所开出的罚单感到委屈。他告诉记者，2003年4月，中北集团和南京公交合资成立新城巴士公司，专营江宁区公交线路。并以每月至少增加1条公交线的速度推进江宁公交发展，目前已达80多条线路，率先在全市实现镇镇通公交。他不理解，就这么一个城市公交企业，其所属线路已经经市政公用局、市客管处批准，领有营运证，且江宁已经改区三年了，区内的客运也应该都是城市客运性质的。而江宁区运管所则认为，他们开的罚单是有道理的，否则就是失职。听证：公交车上公路归不归运管所管在新城巴士的要求下，

　　昨天上午8：30，江宁区运输管理所和南京新城巴士有限公司就10月9日江宁区运管所向新城巴士公司发出的《交通行政案件违法行为通知书》举行公开听证会。

　　记者在听证会上发现，会议室内坐满了人，除了江宁区运管所调查人员、新城巴士当事人和委托代理人外，南京众多媒体记者，市政公用局、区交通局和南京市城市客运管理处的领导也赶到现场旁听。

　　听证会一开始，当事方代理人对江宁区运管所的执法主体资格提出质疑。按照有关规则，听证方必须具有行政执法主体资格，此质疑差点让听证会“泡汤”。在委托人征得当事人同意后，听证会才按时举行，调查人员葛晓燕开始一一出具了运管部门调查的证据。

　　听证会开了2个多小时，听证双方争辩的语气很是激烈。江宁区运输管理所的朱建柏副所长指出，他们今年已经两次发函给“中北公司”，要求新城巴士到交通部门办理道路运输经营许可证，因为新城巴士运营的有些线路已经超出了南京城市道路管养范围，而城市环城路之外的道路属于交通部门管养，公交车使用该道路，理应服从交通部门管理，所以新城巴士必须补办交通部门的运输证。朱建柏说，目前，类似这样的问题，在北京、上海都已经由政府统一，但南京在未统一之前，公交企业就应该办理相应手续，比如出租车就是一车几证的，新城巴士也可以一车两证，否则，交通部门就是失职。运管部门的目的就是将在公路上运营的公交车统一纳入交通运输管理，为企业保驾护航。

　　新城巴士辩称，如果这样划分，那么长途客运公司，都是交通部门属下的企业，其车辆是不是也应该只能行驶到南京市的环城路边就停止，不容许进城呢？因为环城路以内的城市道路都是市政部门管养的。运管部门不能争当公交企业的“婆家”。由于双方都无法说服对方，最后都表示，只能从法律途径上寻求统一。结果：双方都要通过法律途径解决听证会不欢而散。这起

　　事件最后恐怕要由法院来判决了。那么，谁将会是这场官司的胜者呢？

　　新城巴士公司董事长蔡长清称，这个听证会不如说是个“沟通会”，他希望通过法律手段，给他们一个公正的裁决。新城巴士的两个代理人则认为，江宁区运输管理所向南京新城巴士有限公司送达的《交通行政案件违法行为通知书》和听证会通知，都是以江宁区运输管理所的名义签发的，并且自己指定自己人为听证主持人。这些做法违反了行政处罚法规定，属越权违法行为。新城巴士成立后，从事的是城市公共汽车客运业务，所经营的范围是南京市行政区域（包括江宁区）。根据《南京市城市公共汽车出租车客运管理条例》第三条、第十二条规定，新城巴士的主管部门应为南京市市政公用局，江宁区运输管理所对南京新城巴士有限公司依法从事城市客运的行为，没有管辖权。所以，江宁区运输管理所认定南京新城巴士有限公司“未取得经营许可证，擅自从事经营”的认定事实是错误的，即本案认定事实定性是错误的。另外，江宁区运输管理所拟对南京新城巴士有限公司处罚，是根据《道路运输条例》第64条规定，而新城巴士有限公司从事的是城市公共汽车客运业务，《道路运输条例》第82条有这样的规定：“出租车客运和城市公共汽车客运管理办法由国务院另行规定。”该条说明，《条例》的调整对象不包括出租车客运和城市公共汽车客运，江宁区运输管理所在适用法规依据上，未注意该条例的第82条规定，不适当的应用了该条例的其他条款。很明显，是其适用法律不当，错误地应用了处罚依据，新城巴士将会赢得这场官司。

　　对于新城巴士的这种说法，江宁区运管所的相关负责人则搬出了一份省高院的判决书：去年5月，盐城公交遭遇了与新城巴士同样的问题，两者最终上了法庭，通过法律途径来解决。在省高院的判决书上，记者看到了下述文字：“在交通部门管理的公路上营运的一切车辆，均应当接受并服从管理。本案中盐城市5路、15路开出市区进入交通部门的331省道南洋段进行营运，就应当接受交通部门的管理，办理相关手续。”（因为没有办理手续，法院最终判决交通部门不作为。）江宁区运管所认为，真的走司法程序，新城巴士将会输。

　　对于听证双方的观点，前来旁听的交通部门和市政部门的人员均未过多的表态。负责公交工作的南京市市政公用局的朱处长在听证会后说，江宁运输管理所之前没有进行任何沟通就发出了处罚书，才导致了今天这个局面。朱处长称，不管怎么样，市政部门将确保新城巴士做好城市公交客运工作。

　　看来，这场将以法律途径解决的行政处罚案件目前只能让市民拭目以待了。疑问：市民往返江宁是否会受影响可以肯定的说，南京新

　　城巴士有限公司是一个从事城市公共交通客运业务的大型正规企业，不是黑户黑车，是由政府及有关部门批准设立的，具有经营许可证的合法企业，不是无证经营。目前，新城巴士的101、102、106、南金线等公交车都是南京往返江宁的主要班车，数量达两百多辆。按照运管所的说法，这些车次也属于公路运输，那么，一旦运管部门的处罚是正确的，这是否意味着这些公交车的营运性质会有所改变？

　　新城巴士董事长蔡长清表示：如果新城巴士不属于城市公交的话，改为公路客运，虽然企业要向公路部门上交很多的规费，但新城巴士就可以不用刷IC公交卡。这样，仅江宁往返南京的刷卡车每月就可以多收入104万元，一年企业就可以多收1200多万元，对企业来说是件好事，但对乘坐101、102、106等刷卡车的老百姓来说，损失就大了，对整个江宁的发展更是不利。蔡长清说，作为企业，无论哪个“婆婆”管都一样，属交通部门管，80多条线可能就要按长途客运模式运作，票价无疑要调，对企业来说是好事，但老百姓就要多掏腰包。

　　对此，江宁区运管所所长王鸽说，新城巴士办理了公路运输证，不会改变现有的公交模式。对此，业内人士透露，只要公交运营模式不变，作为新城巴士并没什么损失，该交的规费还是那么多。交通和市政两个部门争夺管辖权，说到底是利益之争。作为一个营收过亿且利润可观的公交企业，如果纳入交通部门管理，本该交给市政部门的规费，就会转而交给交通部门。众多乘客则有这样的看法，不管是哪个部门来管，维护老百姓的权益才是最重要的。

　　据了解，江苏目前有7个市的公交归市政部门管，6个市归交通部门管，主要是由政府来协调，这次新城巴士之所以会与运管产生这些分歧，主要问题还是出在相关部门。有关人士指出，随着城市化进程的加快和市民出行的需要，城市的公共交通超出原有的城市市区，跨行公路进行营运，政府要明确好职能部门的管理，不应出现管理真空，也不要出现多头管理，重复收费的问题。一位研究政府机构设置、立法与规划体制的专家认为，市政和交通部门分属建设部和交通部管辖，在道路交通管辖权等问题上，两个部门在一些政策和法规上，客观上存在着交叉，带来的是企业无所适从。随着城市化进程的加快，出租车客运和城市公交客运都已不再仅限于城市市区，驶往郊县、乡村的车辆会越来越多，城乡交通一体化越来越明显，迫切需要用统一的法规予以规范，但愿市政与运管的这次权利之争不会给老百姓的出行带来影响。本报将继续关注此事的进展。

　　《江南时报》 (2004年11月21日 第十三版)