公共财政监督机制亟待强化

　　齐守印

　　公共财政资金取之于公众，必须由公共权力部门有效地用之于提供公共物品和公共服务，以满足人民大众不可分割的公共需要。确保公共财政这一本质的实现，既有赖于构建一整套民主化、科学化的收支决策机制和财政资金运行机制，也有赖于建立起一套强有力的监督机制。

　　为什么要强化公共财政监督机制

　　强化公共财政监督机制，确保公共财政资金安全运行、规范管理和有效使用，是党和政府赢得人民群众拥护与信任的重要条件，因而同提高党的执政能力密切相关。具体而言，其现实必要性体现在三个方面：

　　首先，强化公共财政监督机制是推进民主政治的本质要求。既然公共财政资金取之于公众，它能否全部有效地用于提供公共物品和公共服务直接关系到人民群众的公共利益，那么，对公共财政资金运行全过程加强监督自然就是人民所拥有的政治权利。在现代民主政治制度下，国家应当构建有效的机制保证人民对公共财政监督权的实现。

　　其次，强化公共财政监督机制是保证国家宏观调控政策目标有效实现的重要条件。在现代市场经济条件下，公共财政收支政策是国家实施宏观调控的主要工具之一。财政收入能否依法征收入库，财政支出能否按照预算有效使用，直接关系到国家调控经济社会发展的政策能否及时、有效地落实到位。因此，为了确保国家宏观调控政策的实施效果，就必须有健全有力的公共财政监督机制加以保障。

　　第三，强化公共财政监督机制是从源头上防治腐败的重要措施。国内外大量事实表明，公共部门工作人员受个人利益或局部利益驱使导致财政收支运行偏离公共利益轨道，甚至贪污、挪用和滥用浪费财政资金，都是难以完全避免的。多年来，我国审计和财政部门每年进行监督的结果证明，一方面，公共财政监督不可或缺、极为重要；另一方面，现有的监督检查机制存在着明显的制度缺失，以致巨额财政资金的流失与浪费往往在事后才能发现，这时难以挽回的损失不仅在于经济方面，而且严重损害了党和政府对广大人民群众的公信度。此种情况告诫我们，强化公共财政监督机制确已迫在眉睫。

　　我国现行公共财政监督机制的主要缺失

　　依据目前的公共财政监督机制是由《预算法》所确立的。现行《预算法》所规定的财政监督包括五个层次，其缺陷主要表现：一是各级人大的监督，主要侧重对预算和决算的审议批准，在监督内容上非常粗略的，难以发现具体问题。二是政府的监督，除审计和财政的专业监督之外基本上是虚置的。三是审计部门所进行的基本上是事后监督，等发现问题之时损失已经造成。四是财政部门的监督，因缺乏明确具体的法律依据，既难以覆盖财政资金运行的全过程，监督力量也显不足。五是部门和单位的自我监督，由于利益一体化使然，难以有效地发挥作用。这些，正是我国公共财政监督机制的薄弱环节所在。

　　发达市场经济和民主政治国家的成功经验

　　发达市场经济和民主政治国家的公共财政监督机制总体上比较完善，形成了一套包括立法机关、审计机关、财政机关、预算部门和公众直接参与在内的公共财政监督体系，尤其值得称道的是财政和审计部门的监督相当严密，因而源于公共财政领域的腐败案件比较少。就审计和财政部门的专业监督而言，有法国和德国两种不同模式。法国模式重在强化财政部门的全过程监督，主要是各级财政部门在实行严格的集中收付制度的同时，向同级各部门派驻财政监督机构，不仅事前参与部门预算建议计划的审核，而且在预算执行过程中附署部门首长签发的支付令（没有此项附署，财政部门不予支付）。与此不同，德国模式重在强化审计部门的全过程监督，审计法院不仅提前介入预算编制过程，而且预算通过以后还要对具体项目预算再次审计，对决算审计自不待言；相适应的规定则是，财政部门只负责预算编制和执行，没有监督责任。各国共同的做法则在于：（1）财政监督不仅重视财政资金运行的合规性，而且重视财政资金的使用绩效；（2）重视对财政监督结果的运用，被依法处罚的不仅是违纪的部门和单位，而且重在处罚违纪部门和单位的法人代表（即主要负责人）。

　　如何强化我国公共财政监督机制

　　构建完善的公共财政监督机制，既要总结我国历史和现实的经验教训，又要借鉴市场经济和民主政治国家经过几百年实践积累起来的成功经验。

　　首先，要将强化公共财政监督机制作为推进民主政治建设、加强宏观调控和从源头上治理腐败的重要措施摆上议事日程，就全面强化和完善公共财政监督机制问题作出总体制度安排。既要进一步加强各级人大对公共财政的高层权力监督和人民群众的直接民主监督，更要采取有效措施完善以审计和财政部门为主体的经常性专业监督。

　　其次，就专业监督而言，要按照事有专责的分工规律，就公共财政监督机制的模式作出明确选择：或者强化审计部门的全过程监督，同时取消财政部门的监督职责；或者将审计部门的监督定位于事后的和再监督性质的审查，而将公共财政运行全过程监督的责权赋予财政部门。笔者认为，鉴于财政部门有结合预算编制和预算执行过程进行公共财政收支全程监督的方便条件，我国以采取法国模式为宜。如果采取法国模式，则需要在明确财政部门监督责权的同时，根据工作需要增加人员编制，适当提升财政监督机构和派驻部门监督官的规格，以便有效地履行监督职责。这样，自然会增加一些行政成本，但加强监督的政治经济效益肯定会远远超过其成本，或者说成本与效益相比是微不足道的；在此问题上应当进行成本效益比较，决不能因小本而失大利。

　　第三，根据监督模式选择，尽快制定《财政监督法》。明确监督主体的责权和被监督客体的违法违规责任，使财政监督有法可依、执法必严、违法必究，实现公共财政监督机制法制化，增强财政监督的法律权威性。

　　（作者为河北省财政厅厅长）

　　《人民日报》 (2004年11月22日 第十六版)