乔新生
11月13日，人民日报刊登了国土资源部发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》及有关情况，突出介绍了关于土地征用补偿的最新规定。按照新规定，土地补偿费和安置补助费的标准应当按照被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；如果土地补偿费和安置补助费不足以使被征地农民保持原有生活水平，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定的比例给予补贴。
这个规定的创新之处在于肯定了土地对农民的社会保障功能。和过去的土地补偿制度相比，新规定有三个突出的特点：首先是提高了土地补偿标准。根据中华人民共和国土地管理法的规定，土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的6到10倍；安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的4到6倍，最高不得超过15倍。在以往的征地过程中，有些地方政府部门就低不就高，压低征地的补偿标准。新办法规定，在征地过程中，如果土地补偿费和安置补助费的总和达到土地被征收前三年平均年产值的30倍，仍然不能使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。这就使得我国的农村土地征收制度具有了社会保障的功能。其次，承认了农民的土地财产权，确保土地补偿费主要用于被征地的农户。按照规定，如果土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。如果农村集体经济组织仍然保留，那么，土地补偿费应当在农村集体经济组织内部合理分配。这既体现了农村土地集体所有的宪法特征，同时又重申各级组织特别是农村集体经济组织不得截留农民的土地补偿费。第三，对征地补偿安置方式进行了重大改革，确定了农业生产、重新择业、入股分红等三种农民安置方式。按照规定，征收城市规划区外的农民集体土地，首先要使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。征地部门应当创造条件，向被征地的农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。对有长期稳定收益的项目用地，农民可以用征地补偿费用入股，或者用已经批准的建设用地土地使用权作价入股，获得长期的收益。如果在本地区确实无法为失去土地的农民提供基本生产生活条件的，可以由政府统一组织，实行异地移民安置。
国土资源部出台的新规定，对于缓解当前土地征收中存在的矛盾，平衡政府、用地单位与农民之间的关系，具有非常重要的现实意义。然而，要想从根本上解决问题，笔者认为还必须正确处理以下四大关系：
一是必须处理好公共利益与农民私人利益之间的关系。如果征收农民的土地是为了公共利益的需要，那么，应当依照宪法和法律的规定给予农民合理的补偿；如果征收土地是为了商业性开发，那么应当充分尊重农民的意愿，按照平等自愿、等价有偿的原则，让农民通过自己的代表与开发商进行商业谈判，共同确定土地补偿的价格。换句话说，在国家法律规定土地补偿的最低标准之外，还应当制定任意性规范，允许农民与开发商在公开、公平的基础上通过协商谈判，确定土地的补偿标准。这是贯彻契约自由原则的基本要求，也是尊重农村集体经济组织土地所有权的表现。
二是必须正确处理好静态土地补偿与动态土地收益之间的关系。从现有土地所有人在征地过程中只能一次性获得补偿，而不能在土地的流转和使用过程中继续获得收益。这就使得农民在失去土地之后，难以获得持续的回报。按照国土资源部的新规定，农民可以在土地补偿安置中，采用入股分红的方式，继续从土地增值收益中获得红利，这是充分尊重土地集体所有权的表现，也充分照顾到农民未来生产生活来源的重大制度安排。在我国尚未普遍建立社会保障制度之前，这样的制度安排有利于从根本上解决农民兄弟的后顾之忧。
三是必须正确处理好农民与农村集体经济组织的关系。在我国农村土地集体所有，集体经济组织行使所有权。但是在现实生活中，集体经济组织往往截留各种农村土地征收补偿款，严重损害农民的根本利益。在新的制度设计中，充分考虑到了农民的利益诉求，强调土地补偿费必须主要用于被征地的农户，如果农村集体经济组织被撤销建制的，土地补偿费应当全部用于被征地农民的生产生活安置。在我国，农村集体经济组织是农民行使自治权利、通过民主选举建立的组织。但由于集体组织需要一定的管理成本，集体组织成员容易损害农民的利益，所以，今后可以考虑在农村征地过程中，减少农村集体经济组织这一谈判环节，直接与农民打交道。换句话说，在涉及到财产权利的问题上，应当将农村集体经济组织排除在外，让农民直接行使自己的财产权利。
四是必须建立土地保障与社会保障相结合的农民保障体系。正是由于看到了农村土地对农民的保障作用，国土资源部才对农村土地征收制度作出重大改革。但是，无论怎样提高土地补偿标准，都不能确保农民在失去土地后仍然能够维持基本的生活，因为在征地补偿计算标准比较低、当地政府财力有限的情况下，有限的土地补偿只能在一定时期内维持农民的日常生活。因此，在土地补偿制度改革的同时，国家应当探索社会保障制度的改革，可以考虑在土地转让收益中提取一定的比例，用于建立土地基金，并且把基金的增值部分用于建立农村社会保障体系。这样做可能会在一定时期内提高开发商的土地开发成本，但是从长远来看，土地基金有利于稳定中国的农村经济，有利于中国社会的健康发展，有利于从根本上缩小城乡之间的差别，有利于建立和谐的社会关系。
