谁来监督公权力？

　　公权力监督机制的完善，是推进民主政治的一个重要方面，也是法治国家的本质性要求之一。

　　谁来监督公权力？

　　在实践中，公权力的监督，往往被狭义地界定为对行政机关的监督，而国家权力机构和专门监督机构被认为是公权力监督的主体。在此前提下，公权力监督制度的设计，或是强调选举公权力组织及其领导人的国家权力机关的监督功能，或是强调专门监督机构的功能。然而，这种监督机关的监督存在一些天然的不足：

　　首先，国家权力机关和专门监督机构本身也是公权力组织，仅靠不同公权力组织的监督或公权力组织的内部监督，很难解决“监督者之监督”这一制度性缺陷，甚至形成“监督—失控—监督—失控”恶性循环的怪圈，由监督而引起的社会成本也会越来越大。

　　另一方面，在公权力的组织结构中，层级越高的组织规模越小、人员越少，难以承担庞大的监督任务，从而导致相当数量的公务人员产生违法、违纪的侥幸心理。

　　再从监督的内容看，监督机关的监督，主要是对公权力组织及公务人员行使权力的合法性的监督，往往忽视对权力行使的正当性及效率实施监督。

　　所以，监督机关的监督，无论是权力机关对行政机关的监督、司法机关对行政机关的监督，还是检察机关对法院的监督、监察机关的监督等等，在很大程度上是事后监督，并只局限于对公权力组织和公务人员违法、违纪、渎职等劣迹的监督，其实质是公权力组织及公务人员行为结果的矫正、惩处机制。

　　于是，公权力监督的另一主角——公众，由此浮出水面。

　　从公权力的本源性来分析，公权力因公共事务管理的需要而产生，代表公众的意志而成立，为公众的利益而行使。因此，公众是当然的监督公权力的主体。

　　与监督机关的监督相比，公众对公权力的监督则有着得天独厚的优势。

　　以监督内容为例。

　　公权力组织和公务人员的活动，就其行为特征，可以区分为违法、违纪、渎职、平庸、尽职各个层次。在法治社会，公权力监督包括两个层面的内容。第一个层面是基础层面，即权力行使的合法性和正当性；第二个层面是效能层面，即行使公权力的效率。监督机关主要监督第一个层面，对于第二个层面往往监督乏力。只有作为行政行为相对人的公众，其监督才能一、二层面兼顾。

　　从某种角度来说，监督机关的监督也常常依赖于公众监督。在监督机关查处的案件中，很少是由监督机关主动发现并启动惩处程序的，而往往源于公众的诉求和揭露。

　　因此，公权力监督，应当是对行使公权的公权力组织及其人员的公众监督，与不同公权力组织监督以及内部监督机制的有机结合体。为了加强公众对公权力的监督，一方面，要强化代表公众意志的人民代表大会以及人民代表的作用；另一方面，要增强公权力组织行为的透明度，增进公众对公共事务管理的知情度、参与度。通过科学的制度设计，将公权力置于公众的监督之下，强化日常的监督，强化事先和过程的防范。

　　(稿件来源：《人民日报》，作者：冯俊)