争议演绎立法民主上海未成年人保护条例全票通过(组图)

http://www.sina.com.cn 2004年11月26日13:26 新华网

天呈绘

　　三次审议、两次向社会公布条例草案征求意见、二十多次召开立法座谈会……在首次将未成年人请进上海市地方国家权力机关议政殿堂之后，首次邀请未成年人参与地方立法的《上海市未成年人保护条例》，昨天终于使立法民主的生动实践演绎出完满的结局——61票赞成，市人大常委会第16次会议表决全票通过。

　　全票赞成，意味着学生、家长、学校、社会在立法过程中所产生的种种争议和分歧，都得到了很好的解答。据市人大教科文卫委员会主任委员夏秀蓉介绍，《上海市未成年人保护条例》在制定过程中进行了较大篇幅的修改，其中，关于学校减负“9个不得”、学校建立网吧、禁止向未成年人出售烟酒、不得张榜公布学生成绩名次等条款的修改或设置，都吸纳了未成年人的意见。

　　而广泛征求社会意见这一立法实践的推进，无形中已经使立法与普法紧密结合。市人大法制委员会副主任委员丁伟说，由于《上海市未成年人保护条例》是一个倡导性的法规，很难设置相应的法律责任，因此《条例》贯彻实施迫切需要配套制定具体细化的措施、办法，否则，法规就会悬在半空落不了地。

　　关键词减负焦点：“9个不得”要不要

　　《上海市未成年人保护条例（草案）》有一大亮点：通过立法来改变学生课业负担过重的社会现象。这个亮点体现在草案中，就是“9个不得”——学校和教师不得在课程标准以外擅自提高教学要求，不得在课程计划以外擅自增加教学时数，不得随意设置测验、考试；不得推销或者变相推销练习册、习题集等教辅材料；不得在校园内有偿补课；不得组织学生有偿补课；不得违反规定将校舍场地出租、出借用于有偿补课；小学、初中不得举行或者变相举行与入学挂钩的选拔考试及其他任何形式的测试；不得将学生的活动设施、场地移作他用。

　　然而，争议恰恰因为亮点而引发。“有责任心的教师主动为学生补课，难道要算违法？”教师们质疑。“学校讲究的是因材施教，每个学生学习能力不同，学校就要根据学生的接受能力制定自己的教育标准，这怎么能用‘不得’来禁止呢？”学生们不满。“中考、高考制度没变，光讲减负，将来孩子上不了好大学、找不到好工作怎么办？”家长们发急。

　　质疑声响成一片，意见几乎一致：减负不光是学校的事，可草案却把学校和教师推到了减负的最前沿，实际上束缚了教师的手脚，反而是不尊重教学规律的表现。

　　结论：“9个不得”被减去“6个不得”。

　　《条例》将留下的“3个不得”与其他内容相整合，形成了新的“5个不得”：学校在义务教育阶段不得举行或者变相举行与入学挂钩的选拔考试或者测试；不得张榜公布学生的考试成绩名次；不得推销或者变相推销练习册、习题集等教辅材料；不得组织学生参加与教育无关的商业性活动。不得将学生的活动设施、场地移作他用。

　　《条例》同时明确：教育行政管理部门不得把升学率作为考核学校工作的指标。

　　立法者言：原先的“9个不得”被减去6个，只是因为有些强制性规定上升为地方性法规的条件不成熟。教育部门应当逐步实践和推进教育制度改革，让学生真正得到“减负”。

　　关键词隐私焦点：考试成绩能不能排名次

　　“任何单位和个人不得披露未成年人的个人隐私。”条例草案专门设定一项条款，明确要尊重和保护未成年人的隐私。不料，关于隐私的话题，引来了未成年人和成年人的对立：“家长听说一点事情就会小题大做，隐私应该绝对保护！”孩子们说。“只要不想让别人知道的事情都看作隐私，那老师和家长还怎能及时掌握动向实施监护责任！”大人们说。

　　争议中，又一个立法建议由孩子们提出：应该规定公布学生考试成绩名次就违法。于是，又一个轩然大波掀起：“成绩排名次有什么不好！其实就算不排名次，大家也会想办法打听的，否则怎么知道自己学习还需不需要加压呢。”“排名次当然不好，对成绩差的同学刺激太大了，他们会因为自尊心受到伤害而自暴自弃。”“不排名次，教师怎么弄得清学生的学习状况，怎么有针对性地进行辅导？”

　　结论：《条例》明确，学校不得张榜公布学生的考试成绩名次。

　　立法者言：考试成绩名次是客观存在的，通过排名可以激励学生，运用得当不失为一种教育手段。但教师千万不能将这种方式简单化处理，再去加重学生的学业负担。当然，这项规定也并不妨碍学生及其监护人了解考试成绩和排名状况。

　　关键词网吧焦点：该不该把学生彻底拦在网吧外

　　未成年人沉迷网吧，是成年人永远的痛。为此条例草案提出，中小学校周边200米之内不得开设歌舞厅、互联网上网服务营业场所等。未成年人不宜进入经营性网吧。

　　到底该不该把学生彻底拦在网吧外？这个话题一经提出，就引起了社会的广泛争议。在市人大常委会举行的座谈会上，来自全市19所中小学校的20位青少年代表倾诉心声：如今，未成年人在教学上对网络的需求越来越大，不让未成年人进网吧，既不合理也不现实，因为随着新教材的推出，很多作业需要上网查资料后才能完成。“如果限制学生进网吧，那些家里没有电脑的同学怎么办？”许多中小学校都把空置的场地租给了小摊贩，“能不能考虑腾出这些场地，开一些中小学生专用的绿色网吧呢？”

　　结论：《条例》吸纳未成年人提出的立法建议，明确“中小学校应当建设非营业性的互联网上网场所，为未成年人提供健康有益的上网服务”。此外，《条例》还规定，各类博物馆、纪念馆、展览馆、烈士陵园等爱国主义教育基地以及美术馆等场所，对未成年人集体参观一律免票，对未成年人个人参观实行半票。科技馆、影剧院、体育场馆等场所以及非公益性文化体育场所，应当定期开放未成年人专场，并对未成年人实行优惠。

　　立法者言：在禁止未成年人进入营业性网吧的同时，也应当满足未成年人合理的上网需求，并对未成年人上网进行疏导。此外，免费或者优惠提供各类学习、活动的场所，是未成年人参与社会实践的必然需要。在征求有关部门意见的过程中，鉴于上海科技馆还暂不具备完全向青少年集体参观免费开放的条件，因此改为定期向未成年人集体参观免费开放。

　　关键词禁售烟酒焦点：替父母买烟酒也不行吗

　　条例草案中一条“任何经营场所不得向未成年人出售烟酒”的规定，同样在市民中引发一番热议。通过热线电话或电子邮件，一些父母表达了自己的困惑：不让孩子接触烟酒没错，可让孩子帮父母跑跑腿帮点忙也有错吗？还有一些市民说，现在生活条件好了，父母亲对孩子们的营养又格外重视，孩子的个头“水涨船高”，十五六岁的孩子个子长到一米七根本不稀奇，如果再穿套西装，打根领带，走到外头，谁看得出到底是不是未成年人？

　　而对于向未成年人禁售烟酒的禁令，更多的市民表示赞同，“这条规定起码向所有成年人传递了一个信息：大人有责任保护未成年人尽可能地避免接触烟酒。”“谁能保证经常被大人派去买烟酒的小孩，不被‘潜移默化’出不良嗜好？”

　　结论：《条例》规定，父母或者其他监护人应当预防和制止未成年人吸烟、饮酒；任何经营场所不得向未成年人出售烟酒。任何人不得让未成年人为其购买烟酒。经营烟酒的场所应当在醒目位置设置不向未成年人出售烟酒的标志。

　　立法者言：向未成年人出售烟酒的法律责任问题，预防未成年人犯罪法仅设置了禁止性规定，未设置行政处罚，根据行政处罚法的规定，下位法也不得设置处罚。虽然如此，《条例》关于禁止向未成年人出售烟酒的充分表述，至少在观念上实现了一个重大转变：保护未成年人涉及社会各个方面，让未成年人接触烟酒再也不是“无所谓”的小事。

　　关键词校园安全焦点：校门口的安全谁来管

　　针对学校和未成年人的暴力事件时有发生，校园安全成为全社会关注的热门话题，“立法保护未成年人，在校园安全上一定要设置有力的法律制度”，大家的观点很一致。

　　一些家长说，校园内外，总有些人喜欢欺负个子小、老实的同学，有时还会强行索要钱财，这样的不良现象，学校、公安等部门要好好管一管。一些女同学更是强烈呼吁：放学后，时常会在学校附近遭遇心理变态者的骚扰。而近来，发生在外地的几起持刀伤害学生的事故，更为大家敲响了保护校园安全的警钟。

　　结论：《条例》中关于校园安全的条款一次比一次明确：学校应当建立安全保卫制度，非学校人员未经许可不得进入学校。食堂、学生宿舍、传达室等场所必须配备符合教育行政管理部门规定条件的人员。

　　《条例》还专门增加了“国家机关保护”一章，明确“公安机关应当加强校园周边的治安管理，发现对未成年人进行拦截、强索财物、侮辱殴打的，应当采取有效措施，及时制止和依法处理。公安交通管理部门在学生上学和放学时，应当加强对校园周边交通秩序的维护，保障学生的人身安全。

　　立法者言：保障校园安全，为未成年人创造一个健康的成长环境，是全社会共同的责任，不仅学校、家庭有义务，未成年人要有自我保护的意识，国家机关同样也有保护的责任。（记者马美菱邵珍）（来源：文汇报）

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