中央经济工作会议将召开 中国财政政策转向在即

　　种种迹象表明，即将召开的中央经济工作会议极有可能确定，中国实施了近七年之久的积极财政政策向“稳健”转变。

　　过去一年多以来的经济过热和宏观调控，以及10月29日央行宣布加息，都在为这一可能的转变提供注脚。

　　海内外许多分析指出，多年的积极财政政策，已经使中国的经济增长形成了对财政支出扩张日益严重的依赖。

　　目前，如果这种投资需求过度膨胀导致的经济过热继续下去，将会给中国经济带来严重的后果。同时，众多财政专家担心，如果继续大量发行建设国债，将引发财政风险。分析人士认为，这些都构成了财政政策转向的原因。

　　转向势在必行

　　有关财政政策转向的最早官方提法，来自财政部部长金人庆今年5月的一次讲话。据中新社报道，金人庆5月27日在上海的全球扶贫大会闭幕式记者招待会上透露，中国将由实行积极和扩张性的财政政策转向实行“中性”财政政策，以降低通货膨胀风险。

　　金人庆说，实施积极的财政政策与稳定的货币政策，主要是为了应对1998年亚洲金融危机的冲击。这一政策帮助中国摆脱了通货紧缩的困扰。但目前中国部分行业和地区出现了过度投资现象，有经济过热的危险，也存在着农业、能源交通、高科技产业、消费服务业等投资不足的现象。这要求在制定实施宏观调控政策时区别对待、分类指导，不搞“急刹车”、也不搞“一刀切”，而是采取有保有控的财政政策，确保中国经济的持续稳步健康发展。

　　此后，“中性财政政策”这一提法立刻成为国际财经的焦点之一，并引起了国内理论界关于财政政策由“积极”转向“中性”的讨论。

　　在各界对中性财政政策争论不休之际，政府高层对此进行了进一步阐释。

　　据新华网消息，11月6日，财政部副部长楼继伟在2005年中国行业发展报告会公开表示，明年将实行“稳健”财政政策。他对稳健财政政策内涵作出阐述：在服务于宏观调控政策的同时，适当削减赤字和公共投资，积极增收节支，调整支出结构，推进财政改革。

　　楼继伟特别指出，业界关于“中性财政政策”的提法并不准确。他认为，中性财政政策可以有两种理解，政府没有财政赤字或者财政赤字保持不变，都可以叫做中性财政政策，所以，用“稳健的财政政策”更加准确。

　　对此，北京大学中国经济研究中心的宋国青教授认为，以传统的观点看，财政政策大体可分为扩张、中性和紧缩三种取向，所谓“稳健的财政政策”因各人理解不同，很难定义；但可以肯定，至少是非扩张性的。

　　财政部财政科学研究所所长贾康教授对此解释说，所谓“中性财政政策”的本来涵义，就是财政收支保持平衡，不对社会总需求产生扩张或紧缩的影响。就当前的宏观经济调控的主要任务而言，对中性财政政策的起码要求，就是不给经济带来扩张性的影响。目前财政政策在配合货币政策的紧缩而收紧，但并不是“全面紧缩”，不是“急转弯”，而是“慢转弯”，是在稳健把握之下着力协调，在调减扩张力度中加以区别对待，即“有保有控”。

　　另一位权威专家在接受《财经》采访时认为，“中性财政政策”这个提法比较学术，考虑到不是所有人都学过宏观经济学，所以在未来政府的政策文件中，还是会用“稳健财政政策”的提法。“稳健”的范围相对比较大，并且可以调整，这在某种程度上也给调控留有余地和运作空间。

　　无论“中性”还是“稳健”，财政部两位领军人物的先后公开表态，已经可以确定财政政策转向势在必行。

　　因应形势变化

　　财政政策的转向，缘于经济形势发生了变化。

　　1998年时，为了应对亚洲金融危机和全球经济增长放慢，中国政府实施了以增发长期建设国债为主要内容的积极财政政策。所谓积极财政政策，是指通过减税和增加财政支出等措施，以增加和刺激社会总需求的一种政策。

　　从1998年到2004年，七年间中国累计发行长期建设国债达9100亿元。据测算，这部分国债拉动形成的投资总规模为5万亿元左右。

　　与此同时，中国的赤字规模也在不断扩大，2002年及2003年财政赤字连续两年达到3198亿元，创下了1949年以来的两个并列的高峰。

　　其他的积极财政政策的内容包括：向国有商业银行增发国债，专项用于基础设施建设；调整税收政策，分批提高部分产品的出口退税率，对有关项目实施税收减免；推进“费改税”改革，减轻企业和农民负担；提高公务员工资、增加对下岗职工的社会保障支出等。

　　但是，进入2003年后，经济增长加速，出现了结构性的经济过热。此次经济过热的主要表现形式是投资膨胀，油、电、煤、运全面紧张，基础原材料价格大幅上涨。国家统计局发布的数据表明，今年1至2月城镇50万元以上项目完成固定资产投资3287亿元，比上年同期增长53%，创下1994年以来同期增幅最高值。而2003年固定资产投资的增速为26.7%。

　　投资过热导致油、电、煤、运环节瓶颈现象突出。基础性原材料价格大幅攀升。

　　央行发布的今年4月CGPI数据显示：煤炭价格同比上升33%；成品油价格(由国家定价)同比上升3.5%；水泥价格同比上升15.1%；钢材价格同比上升33.4%；铜价同比上升49.5%；铅价同比上升63%。一季度全国有24个省市被迫拉闸停电，有的地区一周要停电两次，居民生活用电也受到明显影响。

　　现任全国政协经济委员会主任刘仲藜曾经在20世纪90年代中期担任财政部部长、国家税务总局局长。他近日接受《财经》专访时认为，随着宏观经济形势的变化，财政政策应适时调整，国债规模可考虑适当减少。

　　谁在坚持积极财政政策？

　　耐人寻味的是，早在2002年，财政部即提出了积极财政政策淡出的问题，当时碰到了巨大的阻力，迟迟无法行动。直至今日，全面基础行业短缺形势已急转直下之时，积极财政政策才显现淡出的迹象，从中或可见其利益争执之激烈。

　　据记者了解，一直以来，发改委的主流观点对于积极财政政策一直持支持态度，因每年发行国债主要由发改委负责项目审批，发改委掌握着这些项目的生杀大权。

　　在政府投资的项目中，有许多是属于地方事权的范围。这些项目本应由地方根据自身财力统筹安排，却也报发改委批复后安排资金。1998年至2002年安排给地方占全部国债投资的比重为70.4%，涉及项目3万多个，共投入国债资金1054.7亿元。

　　有专家分析说：中央对地方补助是无偿的，客观上诱导地方不是从当地客观实际或急需出发，不是从自身财力和资金配套能力出发，而是看上面哪些方面能给钱，由此来组织项目，甚至巧立名目、拼凑项目，然后拼命跑项目、争资金。

　　《财经》了解到，2005年长期建设国债的发行规模，将由今年的1100亿元调减为800亿元，但与此同时，很可能将会增加中央预算内建设投资200亿至300亿元。这部分资金的控制权又将集中在发改委手中。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希教授接受《财经》采访时指出，完成目前长期建设国债投资的诸多项目，不一定全靠发行长期建设国债来实现。在他看来，今年财政增收预计可以达到5000亿元。

　　根据国家统计局今年前三季度统计数字，中国财政收入增收约4000亿元，同时今年的1100亿国债有一部分要结转到明年，完全可以用超收的财政收入和结转的国债资金中的一部分资金来建设那些项目。

　　据财政部统计，2002年，财政在央行的月末存款余额有九个月超过1500亿元；2003年，有九个月超过2500亿元。今年3月末，财政在央行的存款余额达到3416亿元；6月末，存款余额高达7755.6亿元。

　　财政大量发行国债的同时，在央行又保持较高的存款余额，不利于提高财政资金的使用效率。因此，如果可以有效利用既有的财政收入，就不必继续发债。

　　从另一方面，现在财政收入增长超过了20%，远远高于GDP的增长。就是说，财政收入占GDP的比重在不断升高，政府掌控的资源份额在扩大。在这种情况下，再去发行长期建设国债，意味着政府掌握的资源更多；与此相应，市场配置的资源就会减少，这显然与中国市场化改革的方向不一致。

　　改革开放多年，市场化配置资源已是共识，而不宜过多强调政府配置资源。这意味着财政政策转型是大势所趋。(《财经》 赵小剑)