民告官，官一定要出庭吗？

　　民告官，官一定要出庭吗？

　　广州首例行政首长应诉民告官，四大焦点问题引发业界热议

　　民告官早已不是什么新鲜的事儿，但首长出庭应诉“民告官”，在广州却是大姑娘上轿——头一回。

　　所以，11月30日，本报刊发的《广州首例行政首长出庭应诉民告官》报道，才会引发法律界人士一番热议。人们争议的焦点是：在行政诉讼中，行政一把手是否一定要出庭应诉？出庭或不出庭会产生怎样不同的社会效果？

　　结合此前一些兄弟省市出台的规定，本期话题请来了相关部门负责人以及法律专家，就此展开了讨论。

　　记者调查

　　广州今年800多宗民告官

　　民告官，也就是老百姓告行政机关，早已不是什么稀奇的事儿。

　　来自广州中院调研室的数据显示，去年广州两级法院新立案受理的一审行政诉讼案达947宗。而今年截至10月份，两级法院新立案受理一审行政诉讼案已有841宗，近年来此类案件每年都呈微增趋势，其中天河区法院，今年已立案受理68宗行政诉讼案。

　　据广州市中级法院调研室主任邬耀广介绍，自1990年《行政诉讼法》实施以来，广州行政诉讼案逐年上升，但直到11月29日天河城管大队长坐到天河区法院行政诉讼被告席之前，一直未有行政首长出庭。目前在广州市中院受理的民告官案中，被告已由过去集中在公安、工商、城管、城建、规划、税务等部门，扩大到了文化、卫生、教育、环保等几乎所有的行政部门。对广州老百姓和官员来说，“民告官”案已成平常事。

　　据悉，广州两级法院的庭审中，曾有行政部门法定代表人不到庭，也不委托代理人出庭应诉的情形。而天河区人大常委会副主任黄小忠透露，此次该区城管大队长出庭也是区人大代表强烈要求的结果。

　　业界资深人士指出，行政领导不出庭有些弊端，如违法行政行为难以自纠，行政领导不参与诉讼，不知道或不完全知道其行政行为具体错在哪儿，其违法性质到底如何。让官员们在法庭上感受权力受到监督，代表行政机关表示对司法机关的尊重，是他们出庭最大的意义。

　　目前有部分省、市、区政府规定，行政机关每年首个行政诉讼案，其法定代表人须出庭，其他案件可以由主管领导出庭。有规定每年行政领导出庭应诉率不得低于50％等。深圳市去年也出台了相关的规定。

　　深圳经验

　　2003年深圳市政府出台有关规定：深圳市政府所属各部门、各区政府法定代表人应按下列规定出庭：特别重大的行政诉讼案件，有关行政机关的法定代表人应当出庭；一般性行政应诉案件，法定代表人可根据案情需要决定出庭，但每年出庭参加诉讼的案件数量不得少于2件，总数仅为1件的必须出庭；争议金额巨大或有重大影响的其他诉讼案件，法定代表人或主管负责人应出庭。

　　名词解释

　　行政诉讼：通俗地说，就是民告官。是指公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵害了其合法权益，依法诉请人民法院解决和人民法院解决该行政争议的法律活动。政府、公安局、工商局等政府部门都是行政机关。

　　讨论嘉宾

　　凌华

　　广东红棉律师事务所律师

　　邬耀广

　　广州市中级法院调研室主任

　　邱镜崧

　　天河区法院行政庭法官

　　郭学进

　　广州市律师协会会长

　　观点交锋

　　话题　1

　　强制要求一把手出庭与现行法律相冲突？

　　邬耀广：制订“行政首长出庭应诉制度”确实没有法律依据。法律没有规定行政首长必须出庭应诉，行政机关被告，其法定代表人可以出庭参加诉讼，也可以委托代理人出庭。

　　凌华：推行“行政首长出庭应诉制度”值得商榷，出台一个制度，首先要考虑该制度是否具备法律依据，是否合理和必要，由于上述制度本身没有法律依据，虽然制定者的初衷是好的，但如果有关制度的制定是超越法律、法规的，“依法行政，提高行政执法能力和水平”将是一句空话。

　　郭学进：强制性地要求行政首长出庭，与现行法律确实存在冲突。而且如果原告(老百姓)一旦滥用诉权起诉，要求被告行政部门的首长每案必出庭既不可能也无必要。因为随着我国民众法治观念的增强，诉讼成为民众维权的一种普通手段，可以预见行政诉讼案件会日益增加。

　　邱镜崧：强制性地要求行政首长出庭应诉，找不到法律依据。

　　话题　2

　　一把手不出庭是藐视法庭？强制规定是否矫枉过正？

　　邬耀广：行政首长不出庭，但若已委托了代理人或律师出庭，就不能因此断定其藐视法庭。行政首长出庭应诉要看具体情况，尤其是对影响重大或典型意义的案件，显然首长出庭应诉社会效果要好些，但不必搞“一刀切”。

　　凌华：行政首长不出庭不一定是藐视法庭，除非被告(行政部门)法定代表人和代理人均缺席。行政首长不出庭没有违纪也不违法，不存在“矫枉过正”之说。推行行政首长出庭应诉制度，有可能造成首长工作主次颠倒，“捡了芝麻丢了西瓜”，试问一个几天就忙着上一趟法庭的行政首长，如何集中精力抓好行政机关的主要工作？

　　郭学进：行政首长应诉不值得提倡，因为行政首长是政府职能部门的总负责人，主持部门全面工作，有很多重要工作和事务要处理，不一定有时间出庭参加诉讼，即使有时间也不见得有必要去，完全可以委托律师或其他人出庭，这是其受法律保障的基本权利。

　　邱镜崧：在审理案件中，行政部门一把手不一定熟悉诉讼业务，委托代理人出庭是正常的，我认为不一定非得一把手出庭，这样反而会影响审判效率。但也没必要反对，如果案情有重大影响，时间又允许的话，他可以决定亲自出庭参加诉讼，或与委托代理人一起出庭，或旁听。

　　话题　3

　　一把手出庭应诉形式大于实质？

　　邬耀广：部门一把手出庭应诉，我认为应在广州市中级法院及各区法院提倡，此举对促进政府部门依法行政有积极的现实意义：首先有利于政府部门加强依法行政的措施力度，同时起到了示范效应，一把手领导干部都出庭当被告了，可教育和带动每位干部在具体行政执法行为中依法办事。

　　凌华：首长出庭应诉制度弊大于利，将行政首长出庭作用无限拔高是形式主义，不应推广。行政相对人状告行政机关，不管有理无理，起诉的权利在行政相对人。行政首长必须出庭是那种“什么事都要一把手出面，否则就是不重视”的形式主义思想的外延，没有实质性意义。

　　邱镜崧：由于我国法律没有明文规定行政诉讼非要行政部门一把手出庭，因此一把手出庭，其形式意义大于实际意义，对庭审基本没有实质性的影响。

　　郭学进：行政首长是否出庭应视具体情况，顺其自然，但起码要委托代理人出庭。

　　话题　4

　　一把手出庭能提高依法行政和执政能力？

　　邬耀广：行政首长出庭应诉，首先体现了法律面前人人平等(民与官)的立法精神，有利于政府部门塑造正面形象。同时，有利于司法机关对行政部门的监督，有利于对那些成为被告的行政首长进行法制教育，有利于行政首长了解部门工作中存在的问题和改进工作。

　　凌华：行政首长参加短短2至3小时的法庭审理，显然不能从根本上提高依法行政和执政能力。希望通过庭审这堂法制教育课，促进机关作风改变、消除官员特权思想，这显然是不可能的。

　　郭学进：可以逐步增强依法行政意识，逐步促进机关作风改变，逐步消除官员特权思想，这些不可能是一蹴而就的，需要社会各阶层、司法机关和政府部门共同努力，通过长期渐进的过程。

　　邱镜崧：有一定帮助。

　　部门说法

　　一把手出庭应诉可增强法制意识

　　天河区人大副主任黄小忠：天河城管大队长日前坐到了行政诉讼被告席，是广州首次由行政部门首长出庭行政诉讼，天河区将逐步建立行政首长应诉制度。

　　行政首长应诉“民告官”官司，有利于提高行政部门依法行政的法律意识，提高依法执法整体水平和能力，法院审案对于行政机关而言是一次以案说法、学法的机会，可以增强法制意识，找出行政执法中存在的问题并改进。不过，目前广州市天河区人大和区政府还没有正式出台有关政策和制度。

　　本版采写：本报记者　张斌

　　图：

　　日前，天河城管大队长与一名女商人对簿公堂。这是广州首例行政首长出庭应诉民告官。本报记者　许冰　摄