劳动法实施10年后议重修 起草专家眼中的劳动法

　　京沪企业中高层管理人员最关注法律中劳动法居首

　　社会经济环境巨变 劳动法实施10年后议重修

　　在实施了10年之后，《劳动法》的修订工作已提上议事日程。劳动和社会保障部副部长步正发今天对外宣布：“我国将尽快启动《劳动法》修改的调研论证活动，对该法实施中存在的问题、修改的内容和方式进行充分调研论证，向立法机关提出建议。”

　　从今天在京召开的“《劳动法》实施十周年理论研讨会暨中国劳动法学研究会年会”上，记者了解到，劳动和社会保障部正积极参与《劳动法》配套法律法规的制定工作，会同有关部门起草、修改《劳动合同法》、《社会保险法》、《促进就业法》和《企业工资条例》、《职业技能培训考核条例》等法律、法规草案。国务院法制办公室副主任郜风涛在发言中也透露，《劳动合同法》和《社会保险法》将有望在明年率先出台。

　　据步正发介绍，目前我国劳动保障法制建设存在许多问题和不足，突出表现在4个方面。“一些重要法律尚未出台，经常遭遇无法可依的尴尬局面；一些既有的法律法规过于原则，内容比较陈旧，已不适应新形势的要求；不签劳动合同、拖欠工资、欠缴社会保险费、超时加班、不规范改组改制等现象时有发生；执法队伍力量薄弱，难以更好地完成执法检查任务等”。

　　劳动和社会保障部今天公布的一份调查显示：京、沪企业的中高层管理人员最关注的法律是《劳动法》；在农村，劳动者最关注的法律中，《劳动法》居第二位。与此相对应的是，劳动保障法律咨询服务市场日益火爆，劳动者的劳动保障法律意识大大提高，并且希望通过《劳动法》来维护自己的合法权益。

　　“社会经济环境的变化对完善《劳动法》提出了新的要求，重点体现在4个方面。”劳动和社会保障部副部长王东进在大会发言中说，“《劳动法》首先要适应目前就业格局、就业形式的新变化。”据悉，目前我国就业格局已发生重大变化，突出特点是灵活就业保持快速增长的势头。2003年底，全国灵活就业人员约占城镇从业人员40％，达1亿多人。“而目前针对灵活就业的法律规定基本上是空白，《劳动法》要适应这种变化，作出调整。”

　　“城镇化的快速发展，如何适应大量农村劳动力进城、保障其权益，是对《劳动法》修改提出的第二个要求。”王东进说，这包括“如何遏制部分进城就业的农民工权益受到侵害；如何改善进城农民工的就业环境；如何建立适应农民工，包括失地农民、乡镇企业劳动者的社会保障体系”等问题。

　　“《劳动法》修改还要适应我国就业和社会保障发展与国际接轨的要求。”据王东进介绍，目前世界500强跨国公司中已有400多家进入我国，我国已成为名副其实的“世界工厂”。经济全球化的深入，引发了劳动标准的国际冲突问题，首当其冲的是劳动标准的国际化问题。因此，“除了加强劳动执法外，还必须在劳动标准调整上既考虑我国的社会经济发展水平，又要考虑借鉴国际劳工做法，确定符合我国国情的劳动标准。”

　　“如何处理好旧体制遗留问题，实现制度顺利过渡，是我们完善《劳动法》需要充分考虑到的第4个重点。”王东进说，部分国有企业下岗职工劳动关系尚未理顺，破产企业职工的安置问题十分复杂，改制企业的劳动关系亟待规范，这些问题要求劳动保障部门今后不断完善处理方式、手段和途径。（记者刘声）

　　劳动法十年查漏补缺

　　全国人大常委郑功成谈劳动法修改：用平等理念打造我国的劳动法制

　　全国人大常委会委员、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成，在参加今天的《劳动法》实施十周年理论研讨会后，就《劳动法》的作用和修改问题，接受了本报记者专访。

　　劳资冲突正在成为新的社会焦点问题，劳动关系是否和谐将决定社会经济发展是否和谐

　　“昨天的《劳动法》很重要，可是今天的《劳动法》已经不能很好地适应时代发展。”郑功成用一句话概括了他对《劳动法》实施10年的看法。

　　他解释说，1994年颁布实施的《劳动法》，首次将计划经济时代的劳动政策上升到法律规范的层次，确立了劳动法制的基本框架，可以说是适应了市场经济改革的需要，在一定程度上起到了规范市场经济条件下的劳动关系和维护劳动者权益的作用。“为什么对《劳动法》进行修改的呼声很高？就是因为10年间，经济社会环境已经发生了巨大的变化。”郑功成对比了这种变化。

　　一是国内经济体制与经济结构发生巨变，导致了劳动者身份的多样化。“在搞市场经济的时间表里，制定《劳动法》的1994年，还是一个摸着石头过河的年代，国家还在忙于解决人民生活的温饱问题。”郑功成说，当时的劳动关系主要还是国有企业的劳动关系，计划经济体制的烙印很深。

　　他强调指出：“随着经济结构的多元化，劳动关系也日益复杂化，并已经在事实上成为我国最基本的社会关系，劳资冲突正在成为新的社会焦点问题与新的社会矛盾，现阶段乃至未来时期我国经济社会的发展是否和谐，在很大程度上都将取决于劳动关系是否和谐。”

　　二是世界经济与劳资关系状况对中国的影响程度已经发生了变化。

　　他指出，1994年制定《劳动法》时，经济全球化对中国的影响还不是很大，而现在我国已加入WTO，并采取了积极、主动地融入国际经济主流体系的开放政策，和世界经济接轨使我国的经济获得了新的活力与动力，但全球化带来的强资本弱劳工格局，亦必然要影响到中国的劳动关系，国际环境影响中国劳资力量对比与劳动关系的事实不容忽略。

　　十年来保护劳动者权益功不可没

　　郑功成说，《劳动法》实施10年来，劳动者的合法权益在一定程度上得到了保护，《劳动法》的贡献不容低估。

　　第一，保证了劳动者的休息权，严格规定了劳动者的休息时间和工作时间。“休息时间的延长对劳动者来说至关重要，是给劳动者最大的福利。”

　　第二，建立了劳动合同制度。经过10年发展，劳动合同制度已经普遍实行，国有企业、集体企业、外商投资企业劳动合同签订率均在95％以上，就业机制实现了由国家安置就业向市场配置就业的根本转变，劳动关系实现了由行政管理向依法调整的根本转变，劳动者与用人单位双向选择、协商确定双方权利义务的用人机制和观念已经形成。

　　第三，建立了劳动标准制度。工资支付制度不断完善，工资支付的项目、水平、形式、对象、时间以及特殊情况下的工资支付等工资支付行为，均有了明确规范。全国有30个省、自治区、直辖市由政府颁布了本地区的最低工资标准，实施了最低工资保障制度，在保障低工资劳动者权益方面发挥了重要作用。

　　第四，《劳动法》为社会保险提供了法律支持，为建立养老、失业、医疗、工伤等社会保险制度提供了原则性的直接法律依据。

　　平等的、以人为本的立法理念不充分，劳动者处于弱势，《劳动法》需要改变过去的粗线条

　　郑功成说，《劳动法》实施10年，不能适应时代发展的方面也慢慢表现出来，而且越来越明显。

　　“平等的立法理念体现得不充分。”郑功成说，劳动法必须确立劳动者与资方平等的法律地位，这应当是双方合作的基础，但目前的现状是劳动者大多处于弱势地位，而对不平等地对待职工的雇主或用人单位，现行《劳动法》尚缺乏应有的处惩规范。《劳动法》中以人为本理念同样体现得不够。目前工伤事故的频繁发生与职业病患者的急剧增长，以及劳动者健康状况的普遍恶化，表明对生命与健康权的漠视已冲破了劳动者基本权益的底线，《劳动法》对此没有做出细致的规定。且对劳动者的权益的保护很多都是粗线条的，没有具体的规则。比如《劳动法》中规定就业时不能有性别歧视，可现实中劳动力市场不仅有性别歧视，还有年龄歧视、学历歧视、身体歧视等等，而“这些都没有具体进行规范”。

　　此外，《劳动法》没有给予劳动行政管理部门足够的权威。郑功成说，现在劳动纠纷越来越多，“为什么劳动行政管理部门的干涉没有效果？那是因为他们没有得到法律授予的足够权威”。

　　他还强调说，按照颁布《劳动法》时的计划，每8000名劳动者就应该有1名劳动监察管理人员，可我国现在的实际情形却是3万名劳动者才有1名劳动监察管理人员。“数量少是一方面，另一方面他们的处境也很尴尬。”郑功成说，因为劳动行政管理部门在履行自己的职责时，往往要受到当地政府领导“政绩观”的影响，在一味追求GDP增长时，地方政府为了维护投资方的权益，往往不能放手让劳动保障行政部门真正履行职责，有的甚至直接干涉他们的工作。

　　劳动关系失衡，将酿成严重社会危机。没有强有力的行政与司法干预，不可能有平等的劳动关系，修改《劳动法》应赋予“劳动警察”权力

　　郑功成说，改革开放以来，劳动关系失衡带来的劳资冲突，日益成为影响我国经济社会健康发展的重大因素，贫富差距的扩大化、城乡之间的冲突、流动人口与固定户籍人口之间的冲突等均与劳动关系失衡有着密切关系。“如果任其发展，将酿成严重的社会危机。”

　　郑功成建议，《劳动法》的修改必须以平等的理念来确立劳动者与雇主或者用人单位平等的法律地位，构建真正平等的劳动关系。“在立法实践中，要通过相应的行政监察机制与司法保障机制，对现实中的强资本弱劳工格局和已经失衡的劳动关系进行调节，平等应该成为我国《劳动法》制的核心价值追求。”

　　郑功成说，在平等的理念下，还要进一步确立劳动者平等的就业权，构建全国统一的劳动就业制度，维护城乡统一的劳动力市场。“劳动立法应该尽快消除造成城乡劳动力市场分割的各种政策障碍，确保城乡劳动者平等、自由的择业权利。”

　　郑功成还提出，要确立权威、高效的行政与司法保障机制。不仅要明确劳动保障行政部门为《劳动法》制的执法主体，而且要赋予其“劳动警察”的权力。“对劳动争议或纠纷的仲裁与司法处理，需要在立法中作出更有利于劳动者的规定，包括相应的上诉渠道与程序。”

　　他强调说，实践证明，没有强有力的行政与司法干预，便不可能有平等的劳动关系，平等就业权就难以实现，没有严格的惩罚机制，不守法的雇主或用人单位就会继续恶化劳动就业环境。

　　他明确提出，《劳动法》应该向劳动法典迈进，同时应当高度重视和相关立法相互配合。在劳动法制建设中，特别需要统筹考虑《就业促进法》、《安全生产法》、《职业病防治法》、《社会保险法》乃至《工会法》等立法，处理好内在的联系。“目前，《劳动合同法》和《集体合同法》等已经作为单独的立法项目，被列入全国人大的立法规划，《劳动法》中的重要内容实际上将被新的立法取代。”（记者李健）

　　起草专家眼中的劳动法六大欠缺

　　实际操作不便

　　内容存在缺漏

　　争议处理修订不及时

　　与新法衔接不够

　　惩处力度太弱

　　立法层次不高

　　劳动和社会保障部今天将“《劳动法》十周年劳动法学理论研究杰出贡献奖”授予曾任《劳动法》起草小组成员的中国人民大学法学院教授关怀。关怀在今天召开的“《劳动法》实施十周年理论研讨会暨中国劳动法学研究会年会”上坦言：“充实和完善《劳动法》是现实生活中的迫切要求。目前《劳动法》本身存在六大欠缺”。

　　欠缺一：许多方面只是一些原则性、纲领性规定，不便于实际操作

　　我国《劳动法》共有十三章107条，与世界上许多国家的劳动法相比，内容不够充实。据关怀介绍，在《劳动法》制定时，为了这部法律能够尽快出台，采取了一些折衷的办法：“能够写具体的，就具体地写，不能写具体的，就作原则性规定。”例如，对“促进就业、劳动安全卫生、职业培训以及社会保险”等只提出一些原则，而缺乏相应的具体实施规范。因为规定不具体，操作时往往无法可依。

　　欠缺二：内容存在不少缺漏，不够完备

　　据关怀介绍，《劳动法》有一些“应该作出规定的没有规定，出现缺漏”。如“总则部分没有规定劳动法的基本原则；也没有规定调整劳动关系应实现重要问题坚持劳动部门、工会组织、企业方面代表三方协商机制的准则；总则中还应规定企业的规章制度与《劳动法》的关系，防止目前出现的企业任意制定劳动规章和设立奖惩办法的非法行为”。

　　另一种情形是“应该详细规定的，却没有详加规定”。

　　欠缺三：未能及时修订劳动争议处理规定

　　我国《劳动法》对处理劳动争议确立了“一调、一裁、二审制”的法律制度，在贯彻实施中发挥了积极作用，但这一制度还应及时修订。在处理各种不同的法律关系时，我国一般都有相应的司法制度处理相关的争议和问题，如民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法等，而处理劳动争议却没有规定劳动争议处理法，只是在《劳动法》中规定了一章，仅有8条，许多问题没有涉及。

　　“在劳动争议处理过程中如何发挥劳动争议调解委员会的作用问题、劳动争议仲裁的法律效力问题、劳动争议仲裁与法院审理之间的关系问题、劳动争议的申诉时效及讼期过长等问题，都应在修订《劳动法》时给予解决。”关怀说。

　　欠缺四：国家已规定了新办法，《劳动法》未及时修改，出现矛盾

　　近年来，国家的许多劳动规章已有新的规定，《劳动法》应予密切衔接。如国务院发布的《关于职工工作时间的规定》（1995年3月25日修订）已将《劳动法》规定的每日工作时间不超过8小时，平均每周工作时间不超过44小时的工作制度，改为每日工作8小时，每周工作40小时。两者也出现矛盾。

　　欠缺五：惩处不够严厉，让用人单位把《劳动法》看成可守可不守的法律

　　“由于《劳动法》对违反该法的行为惩处不够严厉，追究法律责任的方式有些弱，使用人单位把《劳动法》看成可以遵守也可以不遵守的规范。”关怀举例说，该法对待企业拖欠、克扣工资的行为惩处不够严厉，以致每年都有大量的拖欠、克扣工资的案件发生。据全国总工会提供的数字，2001年全国克扣、拖欠工资400多亿元。

　　对于忽视职工安全卫生，“只让工人干活，不管工人死活”的违法行为，亦存在打击不力的现象。“《劳动法》在许多严重违法行为面前显得有些苍白无力，应该加大对违反《劳动法》行为的惩处力度，增强《劳动法》的权威。”关怀说。

　　欠缺六：立法层次不高，影响人们重视

　　据关怀介绍，《劳动法》是一个重要的基本法，该法关系到每个劳动者的切身利益，同时对社会安定和促进生产具有重要意义，所以一直是各国关注的法律，保加利亚甚至推崇劳动法为第二宪法。

　　但在我国，《劳动法》不是由全国人民代表大会直接通过的法律，而是由全国人民代表大会常务委员会通过的法律，因为立法层次低，影响了该法在人们心中的地位。在法律院校中，如此重要的法律却被列为专业选修课。按理说，《劳动法》在立法上也应像《婚姻法》、《企业法》等许多法律一样，在通过之前交付全国讨论，广泛征求各方面的意见，引起社会对《劳动法》的重视。（记者刘声）（来源：中国青年报）