邹恒甫：政府“生产性”投资不宜过大(图)

http://www.sina.com.cn 2004年12月15日13:37 人民网

　　邹恒甫：政府“生产性”投资不宜过大人民网记者钟心

人物档案

　　1962年出生于湖南华容县，15岁考入武汉大学经济系，1982年毕业，1989年获得哈佛大学经济学博士学位，自1990年起一直担任世界银行经济学家，被誉为最优秀的华裔宏观经济学家。1998年获得国家自然科学基金管理学科杰出青年基金。他说：“经济学研究需要积累，不可哗众取宠，还是扎扎实实地做点事吧。”“我一个人写100篇论文，不如我的100个学生各写一篇论文。”

　　2004年11月底，记者就中国经济的有关问题独家采访了经济学家邹恒甫教授。他在充分肯定中国经济高速发展给中国人民和世界经济带来巨大益处的同时，特别指出政府“生产性”开支包括基础建设项目投资不宜过大。他建议中国政府应该让大量私营资本进入基础建设项目领域，同时应该将公共资源更多地配置在教育、卫生、文化、社会保障、政府环境治理等方面。邹恒甫的这些观点是基于他发表在国际学术期刊《货币经济学杂志》、《公共经济学杂志》和《城市经济学杂志》上的几篇论文。

　　有着“北毅夫、南恒甫”之称的经济学家邹恒甫除了任职于世界银行研究部之外，他还是北京大学和武汉大学的教授、博士生导师。本文评点是北京师范大学青年经济学家尹恒。

　　记者：我们知道，您有一个被经济学界认为是“革命性贡献”的经验发现，就是如果公共基础建设项目在政府开支中比例过大，它将对经济增长和发展带来负面影响。您的理论认为，多数发展中国家应该大量压缩政府在高速公路、机场、城市广场等方面的公共投入，而应该将这些公共资源配置在教育、卫生、文化、社会保障、政府治理环境等方面。我们发现，近几十年以来各国政府公共支出占国内生产总值的比重呈现不断攀升的趋势。我们知道您对政府支出的结构问题进行过深入的实证探讨，您能否为我们介绍一下您在政府支出结构方面的有关研究？

　　邹恒甫：传统上，人们习惯于将政府支出分为生产性支出和非生产性支出。从字面上看，生产性支出是一种社会财富积累过程，有益于提高社会生产能力和经济增长速度，而非生产性支出纯粹是一种财富消耗。因此，这一分类法暗示政府应该尽量提高生产性支出的比重。

　　经济学家对到底哪些公共支出是生产性的，哪些公共支出是非生产性的，通常采用一种先验的态度。一般认为政府的消费性支出是非生产性，而投资性支出是生产性的。例如，哈佛大学的著名经济学家巴罗（Barro）就指出，增强人们当前享受的政府公共支出是消费性支出，由于税收会减少投资收益、挫伤投资积极性，这类支出的增加会损害经济增长；而政府用于诸如基础设施方面的公共投资有利于提高私人部门的生产率，促进经济增长。

　　尹恒：国际货币基金组织在统计各国公共支出时采用了所谓经济性分类原则，按照政府支出的经济影响进行分类，这种方法把政府公共支出分为资本性支出（用于购买或生产使用寿命超过一年的耐用品的支出）和经常性支出（如工资和各种补助，用于非耐用品的支出）。人们一般认为前者是生产性的，后者是消费性或非生产性的。

　　记者：这种想当然的看法有没有什么根据？

　　邹恒甫：一些经济学家的研究也证实了这种颇为流行的观点。例如，格瑞尔（Grier）和塔洛克（Tullock）（1987）、巴罗（Barro）（1990）等人指出政府的消费性支出与经济增长率负相关；阿肖尔（Aschauer）（1989）、伊斯特里（Easterly）和瑞伯罗（Rebelo）（1993）等人的证据表明政府在高速公路、机场、市政建设方面的支出能够促进经济增长。这些观点成为国际机构和经济学界的主流看法。

　　当然这些学者对政府生产性支出和非生产性支出的具体内容还是存在一定的分歧。例如，科曼得（Kormend）和莫怪尔（Meguire）（1985）、格瑞尔（Grier）和塔洛克（Tullock）（1987）、萨默斯（Summers）和赫斯顿（Heston）（1988）都把政府的教育、卫生和国防支出看成是非生产性的，而巴罗（Barro）（1990）则认为这些项目是生产性的。

　　尹恒：应该说当时国际机构和经济学界的上述观点是没有严格的理论基础的，本质上类似于“大拇指法则”一类的常识性看法。但这种观点对公共资金投向的影响却是深远的，例如一些国际机构总是敦促发展中国家提高公共投资的份额，一些国家也把诸如高速公路、机场等基础设施作为公共资金投放的重点。

　　记者：据我所知，您在90年代后期关于生产性和非生产性公共支出以及政府支出对发展中国家经济增长影响的研究拓宽了人们的视野，能介绍一下吗？

　　邹恒甫：我们对当时先入为主地划分生产性和非生产性公共支出的做法感到很不满意，哪类属于生产性支出、哪类是非生产性支出应该有更严格的理论基础，哪类政府支出能够促进经济增长、哪类则妨碍经济增长也应该由数据说话。我们尝试建立统一的理论来理解政府公共支出的生产性与非生产性，并使用更严格的实证研究方法来检验各类政府支出对发展中国家经济增长的影响。

　　我们的主要结论是，一项公共支出是生产性还是非生产性的，不能一概而论，它取决于该项支出在总支出中的相对稀缺程度。例如，高速公路、机场、市政建设等方面的公共支出过度，它们也可能变为非生产性的，妨碍经济增长。实际上，我们的实证研究表明，发展中国家政府在这些基础设施上的投入比重已经过高，降低投入比重反而更能提高经济增长率、有利于经济发展；与之相对应，这些国家在教育、卫生、文化、社会保障、政府治理环境的建设等方面的公共投入比重却过低，应该加大投入。

　　这个结论并不难理解。政府的经常性支出并不一定是资源的耗损，它完全可以是生产性的。正如在高速公路、机场等基础设施方面的公共支出形成物质资本，教育、卫生、文化、社会保障、政府治理环境的建设等方面的公共支出可以形成人力资本、“社会资本”、“文化资本”、“治理资本”，它们都是稳定的经济增长的基础。当这些资本与物质资本相比显得稀缺时，它们就会变成制约经济增长的“瓶颈”，而这正是我们在中国和多数发展中国家所看到的现状。

　　尹恒：在这方面传统的研究要么基于发达国家的经验，要么未对发达国家和发展中国家进行区分。他们的研究考虑了这两类国家公共支出结构存在的不同影响：就发达国家而言，传统的观点是正确的，但对于发展中国家而言，政府增加在教育、卫生、文化、社会保障、政府治理环境的建设等方面的公共支出能加快经济增长。邹恒甫的最新的发现受到了广泛的关注。

　　记者：您能否用一些数据加以具体说明？同时，也请您谈谈为什么发展中国家政府加大在教育、卫生、文化、社会保障、政府治理环境的建设等方面的投资对经济增长有益处？

　　邹恒甫：我们认为多数发展中国家，尤其是中国，应该大量压缩政府在高速公路、机场、城市广场等方面的公共投入，将这些公共资源配置在教育、卫生、文化、社会保障、政府治理环境的建设等方面。

　　教育投入是积累人力资本的主要途径。在中国，重实物资本投入、轻人力资本投入的倾向十分严重。中国目前政府对教育投入只占了GDP比例的2.5％左右，而在实物资本（房屋建设、工厂建设等）方面的投入高达GDP的30％。美国在这方面的比例分别是5.4％和17％。教育投入与实物资本投入的这种巨大差异造成两者间十分悬殊的投资回报。据2000年诺贝尔经济学奖获得者赫克曼和他的中国同事估计，中国投资人力资本的回报率可能高达30％至40％。这还仅只是直接的经济收益，考虑到教育能够改善国民素质、增强社会的和谐度及凝聚力，其回报将更高。

　　由于多数家庭面临流动性约束，他们缺乏资金去实现教育丰厚的投资回报。近些年，中国教育尤其是高等教育出现了年年看涨的高收费政策。一个学生读完四年大学一般需要花费五万至十万元人民币，高等教育学费占家庭收入的23％，中等教育也占14％左右。在农村，即使中等教育的支出也会占家庭收入的30％。这是一般家庭难以承受的支出，教育成为普通家庭十分沉重的负担，尤其对于广大的农村家庭。

　　因此，从社会最优的角度看，获得较高的教育回报的有效途径主要靠政府在教育方面的公共支出。政府应该加大对教育的投入，抑制高昂的学费，保证每个公民都能得到基本的教育，并尽可能缓解民众对进一步教育投资的流动性约束。

　　尹恒：所谓流动性约束，是指因缺乏现金而不得不放弃十分具有吸引力的机会。在中国，到底有多少学生因流动性约束而辍学不得而知，我们仅从高等学校庞大的贫困生群体就可见一斑。贫困大学生作为一个特殊群体，出现于90年代中期。在1996年在校大学生中，有学费和衣食之忧的贫困大学生近百万人。目前全国在校大学生中贫困生已达到300万人，占学生总数的四分之一，特困生比例达到8%。在农、林、师范类院校的贫困生比例更超过30%，特困生比例达15%。这些学生生活之艰辛、处境之困顿是80年代甚至90年代初的大学生难以想象的。然而，从某种角度看，他们还是幸运者，至少还可以继续学业。

　　记者：教育的情况如此，中国的医疗卫生也面临着同样严重的问题，尤其是农村的老百姓，他们有几怕，其中最怕的就是害病，他们中的很多人都看不起病。您认为政府在这方面应该做些什么工作呢？

　　邹恒甫：卫生方面的投入也是积累人力资本的重要途径。在中国，同样因流动性约束，很多家庭得不到医疗保健服务。据卫生部的一个资料表明，在农村有40％至60％的人因看不起病而因病致贫、因病返贫；在中西部地区病人因看不起病、住不起医院，在家里死亡的人数比例非常的高。2003年中国农村居民家庭人均纯收入为2622.2元（其中还包括一部分实物收入），而农村居民的平均住院费为2236元。在中国城市这一问题也同样突出。金钱能够减轻痛苦、挽救生命，金钱与生命间的替代，好像从来没有这样现实、这样鲜明。无论从哪一个角度看，政府都应该加大在卫生方面的公共投入，尽快建立农村和城市居民的医疗保险体系。

　　记者：在您的谈话中，多次提到社会保障和政府治理环境，您能否就中国目前的情况谈谈您的看法？

　　社会保障方面的公共支出过低也是发展中国家的一个普遍现象。在中国，由于城镇化进程加快，大量农村剩余劳动力涌向城镇，加之产业结构调整以及企业改革深入，失业率存在上升趋势。据劳动和社会保障部统计，中国目前城镇登记失业人员为821万，城镇登记失业率达到4.2%。失业人口的扩大，收入分配分配不平等的加剧，都要求政府加大对社会保障的公共投入。

　　在很多发展中国家，改善政府治理环境也需要加大在这方面的公共投入，这包括建立良好的法律秩序，提高政府部门的效率，甚至包括提高公务人员的收入，加大其寻租的机会成本。中国政府在这方面做了很多工作。我们发现这样一个事实，发达国家乐意把加工厂搬到中国来，很多人认为是中国廉价的劳动力的吸引。我看决不仅仅就是这个原因。在非洲一些国家，它们的劳动力成本可能比中国更低，为什么这些精明的西方商人不把加工厂搬到那里去呢？这中间有一个更重要的原因就是一个国家的政府治理环境。这个较好的投资环境包括了政策、法律、文化的多种因素。

　　记者：您提到发展中国家政府应该压缩在基础建设方面的投资，但是发展中国家高速公路、机场等基础设施欠缺对经济发展的制约也是十分明显的?

　　邹恒甫：我们并不否定物资资本积累对发展中国家的意义，但这种基础设施的投资最好是由政府和私人部门联合进行。

　　基础设施不一定要由政府直接投资和经营，政府只需要进行适当的规划和引导，完全可以放手让私人部门参与进来。虽然近年来一些人认为私人资本进入基础设施领域的潜在好处是“缺乏理性的夸张言辞”，但事实上发展中国家的公用事业确实需要私营部门融资来维持。传统的国有方式是没有希望的。发展中国家的国有公用事业由于在供水、铁路、公路和供电方面的低效率，在20世纪90年代初年亏损额总共高达1800亿美元左右，几乎相当于这些部门的年投资额。

　　当然不能夸大私人部门配置的好处。在有些国家，私有化是在没有机构保障的情况下展开的，而且是以普遍认为不合法的方式进行的。私人经营不是万能灵药，但回到浪费和低效率的国有公用事业的老路上去同样也不是万能灵药。在很多发展中国家，对公用事业私人经营的不满意不是由于其所有制结构，而是由于负责监管公用事业的机构比较薄弱，这是造成发展中国家基础设施改革出现困难的主要原因。有效的监管是正确实行基础设施改革的关键。监管程序必须鼓励竞争，必须是开放的、透明的，而且是在开展基础设施改革之前就应该预先设计好。

　　尹恒：总之，应该全面调整政府公共支出的结构，扩大政府在教育、卫生、文化、社会保障、政府治理环境的建设等方面的公共支出比重，压缩生产性补贴和可以通过市场补偿的事业性支出。对传统的“生产性”基础设施而言，政府和私人联合参与并鼓励竞争和进行有效的监管是基本原则。

　　（“经济观察家”栏目刊发此文，并不代表我们完全赞同邹恒甫本人的学术观点，希望中国的经济学人和网友对此进行探讨延伸。此文为版权文章，其他纸质媒体若转载或援引此文必须征得人民网本文责任编辑同意。）

　　相关琏接：

　　全社会固定资产投资2002年和2003年将分别达到42120亿元和47090亿元，实际增长率分别为13.8％和11％，名义增长率分别为14.2％和11.8％。2002年固定资产投资增长将是自1997年亚洲金融危机爆发后，我国实行积极的财政政策以来，全社会固定资产投资名义增长速度最高的一年。这样较高的投资增长，一方面有效地拉动了国内需求的增长，有助于我们克服自2000年下半年以来世界经济增速减缓对我国宏观经济增长带来的困难，并为我国经济未来的持续快速增长奠定较好的基础；但是另一方面，国民收入分配中投资占GDP的比率却在进一步上升，2002年我国投资占GDP的比率将超过40％，这是一个十分值得注意的问题。

　　扩张性的财政政策所筹集来的国债资金主要用于投资，其政策导向是通过积极地扩大固定资产投资来拉动国民经济的适度快速增长。固定资产投资的快速增长已经成为扩大内需的主要因素，但是另一方面，我们必须注意到，随着连续多年在国民收入分配中，固定资产投资的增长速度超过了GDP的增长速度，投资占GDP的比率已经达到了相当高的水平，以至于我们应该注意国民收入分配关系中的消费与积累的适度平衡问题了。在五六十年代，人们认为适度的积累率应该在25％—28％左右。十几年前在制定“八五”计划的时候，人们认为30％左右的投资率可能是合适的。而进入21世纪之后，固定资产投资占GDP的比率已经达到了将近40％的水平。在实施扩张性的财政政策之前，固定资产投资占GDP的比率已经处于逐步攀升的状态，而实施扩张性的财政政策之后，这种比率上升的趋势明显加强。2002年上半年，在GDP增长7.8％的同时，固定资产投资的增长率高达24.4％，预计全年投资占GDP的比例将达到甚至超过40％。——《中国经济形势分析与预测》（刘国光刘树成）

　　“十五计划”目前已经确定的项目有：铁路要投入3500亿元，公路4000亿元，电力建设6000亿元，南水北调东中线要投入1500亿元，城镇化住宅和基础设施建设一年投入5000亿元，还有几十个机场建设、西气东输、青藏铁路、环境保护、生态工程等，粗略计算每年要投入七、八千亿元。

　　相比之下，1999年，国家公共教育的投入只占GDP的2.79%，低于4%的要求，低于发达国家5%左右的水平，也低于发展中国家3%左右的水平。科学技术研究与开发经费占GDP的比重我国目前仅为1%左右，低于发达国家3%的水平，也低于一些发展中国家的水平。特别是对缩小城乡差距方面的投入更是薄弱，农业的投入连年低于财政支出的增长，社会福利支出占财政支出的比重很小，发达国家为35%，发展中国家为7%左右，我国目前大约为1%。——《积极财政的深层含义是什么？》（仲大军）

　　政府投资的钱从哪里来?发行国债！1998年到2001年底，我国共发行长期国债5100亿元，安排国债项目8600项，投资总规模2．4 万亿元，已完成投资额1．5 万亿元。2002年，又发行了1500亿元的国债，又安排了一批项目。这一措施有效遏制了经济增速下滑的局面。据有关部门测算，国债投资对GDP增长率的拉动，1998年为1．5 个百分点，1999年为2个百分点，2000年为1 ．7个百分点，2001年在1．67个百分点左右。按这个比例计算，1998～2001年间，国债投资拉动经济的作用，在GDP总量中的比重为避免20% 、28%、21% 和20% 。

　　2000年全社会固定资产投资与当年GDP的比例为36．81％，国债投资占全社会固定资产投资的58．63％。2001年全社会固定资产投资同GDP的比例增长到38．43％，而国债投资占全社会固定资产投资的比重高达65％左右。这组数据表明，最近几年GDP的增长主要是靠投资推动的，其中，国债投资又是主要推动力。——《中国已患上凯恩斯依赖症》（杨继绳）

　　有研究表明，中国固定资产投资在过去5年里保持年均12%的增长，今年一季度仍然保持大幅度攀升的态势，即比同期增长27.8%。而且从1998年以来，以政府基础建设为主导的固定资产投资对GDP增长的贡献率已近60%，而2002年投资所占GDP的比重高达42%，这一数字不仅高于韩国、泰国和其他亚洲国家在九十年代初的水平，而且远远高于资本收益与GDP比率(30%)。这也表明资本积累所消耗的资源超过过去所有资本积累所能够带来的收入。也就是说，尽管这几年中国经济一直保持高速增长，但是其回报却很低。——《投资拉动型高速增长能否持久？》（易宪容）（责任编辑：杨文全）