财政支农：要资金更要效益

　　[编者按]

　　对于我省这样一个传统的农业大省而言，在农村税费改革之后，财政对促进“三农”发展的作用越来越大。财政支农作为社会财富再分配和工业反哺农业的有效工具，已成为统筹城乡发展的重要手段。基于此，近年来我省不断加大财政支农力度。但如何整合支农资金，优化支出结构，提高财政支农效益，是值得各级财政部门进一步研究和加以改进的大课题。

　　财政支农效益明显

　　农村税费改革之后，我省不断地加大转移支付力度，增加对农业和农村地区的投入，有效地促进了农村经济和社会发展。

　　财政支农资金增幅明显。2003年全省财政支农实际资金投入增加到的1316926万元；其中，省级财政支农实际拨款378399万元，加上其他一些专项涉农财政支出，省级财政实际上已经在支农中起到了主导作用。

　　财政支农力度增加。在2000年农村税费改革之初，我省就确定了“三个取消和一个逐步取消、两个调整、一项改革”的方案，当年减少农民负担16.9亿元，人均减幅达31%上。2001年、2002年仍不断地下调农业税和农业特产税税率。2003年，又全面取消了农业特产税，当年直接减轻农民负担1.7亿元。2003年，全省还开展了粮食补贴方式改革，将原在流通环节的补贴改为直接补贴给农民，当年就安排粮食直接补贴资金6.27亿元发放到农民手中。2003年与2002年相比，农民负担人均减幅达5.8%。2004年我省又全面取消农业税附加，全面豁免农村税费改革以来的农业税附加尾欠；同时，在财力许可的地方，进一步降低农业税税率或免征农业税。

　　财政支农领域有所拓宽，结构渐趋合理。我省财政支农在资金投入结构上也出现了一些可喜的变化。一是财政支农的领域不断拓宽，从原先主要用于支持农业生产和农村扶贫为主，逐步转变为对农村经济发展的全方位的支持。二是省财政不断加大了支持农村社会事业发展方面的投入，特别是对农村教育、医疗卫生、社会保障等方面的投入有所增加。三是财政支农由过多考虑对农产品流通、加工环节的补贴转变为加大对农民的直接补贴。四是农民已成为财政支农的重点取向，我省近年来逐步加大了对增加农民收入、改善农民生活条件、提高农民综合素质方面的财政投入。

　　资金投入有待改进

　　从调查中看，我省财政支农在促进农业增效、农民增收、改善农村生产生活条件、推动农村经济社会发展等方面发挥了积极作用，但在资金投入和管理上存在着一些问题。

　　财政支农资金总量仍需增加。省财政作支农预算时，往往面临着“僧多粥少”局面。另一方面，虽然在预算安排上，财政支农资金逐年有所增加，但在具体操作中大多用于保证人员基本工资发放和最基本的运转支出，对农业基础设施和财政支农项目建设投入仍然不足，对促进农村经济结构调整和经济发展作用十分有限。

　　财政支农资金多头管理、投入分散。财政支农资金分布在七、八个部门，基本上所有涉农部门都掌握一部分支农资金，对农业资金的多头管理，造成在资金安排上，点多面广，资金分散，使用上存在的“撒胡椒面”现象，甚至有重复投入，重点不突出，影响了支农资金效益的发挥。

　　对农民的直接补贴比重仍然较低。从我省所有市级财政预算中支农资金的结构看，2003年对农民的直接补贴仅占2.46%，县一级占4.14%，比重相对偏低。从目前的发展趋势来看，今后仍要逐步增加对农民的直接补贴，减少对农民的间接补贴。

　　部分地区不同程度存在着对财政支农资金监管不力的问题。重资金分配、重投资、轻管理、轻问效、轻监督的现象仍有存在，是造成有限财政支农资金浪费的重要原因。挪用专项资金的现象在一些市县也较为普遍。

　　各级财政支农资金中，“人头费”占用比重过高。这种现象越到基层越严重，尤其是县乡一级，财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70%左右，“人头费”的年度增长率已经超过了支农资金总量的增速。

　　重在提高综合效益

　　在现有条件下，如何提高支农资金经济和社会效益，使有限的资金发挥更大的作用，笔者以为：加强财政支农的计划性和系统性。

　　财政部门应在深入调研的基础上，编制全省财政支农的中长期计划，并注意计划的持续性和协调性。全省支农计划应作为每年财政支农资金预算的主要依据，并据此确定各类财政支农资金比例。各涉农部门的支农资金年度计划都必须服从全省支农计划的安排，以确保支农资金的投入有的放矢，突出重点。

　　适应加入WTO后的新要求，明确财政支农的方向和重点。财政支农投入的重点要放在解决影响农业整体效益提高的薄弱环节上，进一步加大有利于促进农业和农村经济结构战略性调整、有利于直接增加农民收入、有利于提高我省农业竞争力的项目的投资力度。把支持流通环节和消费者转为重点支持生产者、把由侧重价格支持转为侧重于对农民收入和基础设施的支持上来。对符合国家产业政策和我省中长期规划、具有示范价值和经济效益显著的建设项目，可以采取政府投资参股、资本金投入和担保、贴息等投资方式，也可以在项目建成后用资产租赁、转让和出售等方式实现政府投资的回收，以促进财政支农资金的循环使用。

　　改变多处立项、“多头”投放的现象，有效整合各类支农资金。将分散在各涉农部门的财政支农资金，由财政部门集中投放，通过指标下达，直接由财政往来结算。相应的涉农部门只负责本系统支农资金的计划安排，组织项目申报，以及对本系统支农资金的使用和项目运作进行有效管理，不插手支农资金的拨付。逐步建立由财政部门为主导、各涉农部门积极参与、统一集中的财政支农运作体系。

　　建立和完善加大农业投入的奖惩激励机制。鼓励地方多渠道加大对农业的投入，鼓励各种性质的社会资金参与农业开发，加大“以奖代补”的力度。引入的社会资金则坚持效益取向，以市场运作为主。

　　加大改革力度，降低“农口”事业费比重，改善支农资金内部结构。在尽可能扩大支农资金总盘子的基础上，各级政府尤其是县乡一级，应根据各地实际情况，坚持精简、效率的原则，深入推进机构改革和人员调整，降低事业费比重，压缩非生产性支出，让更多的资金真正用于农村经济建设和社会发展。这也是扩大财政支农的一条有效途径。程宏志