年终：怎样看政绩，如何考官员(长三角调查)

　　本报记者 吴焰

　　又至岁尾。

　　去年此时，浙江湖州市委、市政府出台了一份《关于完善县区年度综合考核工作的意见》。只有4页纸的《意见》，在全国干部圈中泛起阵阵涟漪。

　　该《意见》的核心内容是：从2004年起考核取消GDP指标，强化对经济综合实力增强、群众生活水平提高、经济社会协调发展、政府职能转变等方面的考核，并改变以内部考核、上级对下级考核为主的做法，将考核过程和结果向社会公开。

　　这是树立科学发展观的具体行动，也是对此前全国一股强大的“不以GDP论英雄”的舆论主流的回应，人们对干部政绩观开始了反思。正是在这种情况下，湖州在考核区县领导班子政绩时淡化GDP，成为年度重大新闻之一。湖州考核之变，也被视作此项改革的先行者和试验田。

　　大部分人对湖州的探索的勇气与方向给予了积极评价。但同时，也对其保留着谨慎的乐观，留下了“效果究竟如何，且看下回分解”的悬念。

　　考核之变一年后，记者再访湖州。

　　平静的考核

　　12月8日，下午4时，阳光无声地洒在田野里，秋日的色彩在宁静的空气里更像一幅画。沈玉林刚在三合乡听取了乡干部述职报告，又急急驱车向县城赶去，半小时后，县委大楼的办公室里，德清县对乡镇干部的部门测评工作开始部署。

　　沈是县委组织部副部长，另一个身份，是德清县考核领导小组办公室主任。

　　时至岁末，湖州的年度考核照例又像往常一样拉开了架势。

　　目前，县区对基层的考核刚刚开始，领导班子和领导干部开始述职述廉测评。而在湖州市气宇轩昂的行政中心大楼，一直分工牵头负责此事的市委办公室所在的3号楼里，这项工作目前还未正式展开。

　　这段时间，一个月前刚到任的市委书记徐福宁，正在深入三区两县各部门调研，这是当前湖州机关里最关注的一件大事。

　　与之前想象不同，被外界传得沸沸扬扬的考核变革，在年终考评的关键时期，在湖州却异常平静。

　　“这恐怕有两个原因吧。”尚未“轮到”民主测评的莫干山镇镇长章仁，这段时间的精力，主要在与有关专家、机构共同制订关于莫干山镇城镇功能规划，规划书厚厚一大本。谈起这，他神采飞扬。说到年度考核，看得出，他所说的“没什么可紧张的”，倒并非虚词。

　　章仁说的两个原因，一是，“考核结果是根据全年的实绩来打分的”，故而，“此时紧张也没用”。负责此项工作的德清县委办公室副主任邱芳荣证实说：按照一般程序，在述职述廉测评后，还将进行分层评价、汇总分析。明年1月中旬，统计等相关部门才能把一些数据指标汇总，一般来说，要到2月份，考核结果的评定才会最终宣布。2003年度全县的考核结果，到今年3月份才揭晓。而全市各区县的考核结果，则更晚些。

　　第二个原因是，“虽然今年指标考核体系的调整很大，但这种注重社会全面发展的思想，早几年就开始在考核中有所校正了。”德清从5年前就开始淡化GDP；湖州全市，也是从几年前就开始有所调整。2001年，GDP指标占总分的比例由原来的10％调减至8％，2002年减至4％，2003年已减至2％，2004年取消。

　　当然，在这种正常的、平静的空气里，也飘浮着一些不同寻常的因子。

　　由于刚进行了市委书记人选的调整，新书记到任仅1月有余。临近岁末的领导“换班”，不仅临时增加了许多“计划外”大事，也使一年来始终在鼓励与压力并举中推进的湖州考核改革，平添了许多不可知因素。湖州市委机关一位干部就坦言：“现在到底怎么考，还很难确定。得等新书记把一些框架定下后，才能仔细考虑此事。”

　　指挥棒效应

　　尽管有这些新的因素，但可以确定的是，作为官员政绩观的一根“指挥棒”，湖州对官员评价体系的新标准，在一年的实践中，已然产生了相当大的效应。

　　在湖州市实施的政绩考核指标体系中，GDP指标被代之以经济增长质量和效益情况、群众生产生活条件提高情况、社会发展和环境保护改善情况、政府职能转变和行政效能进步状况四个新的指标。

　　其中，难度最大的、与经济发展短期冲突最严重的，当属在经济发展中如何保护和改善环境。

　　长兴县环保局副局长杨力就是最真切感受到“指挥棒”魔力的人之一。

　　这几年，长兴经济直线上升，但占据长兴经济总量半壁江山的建材、纺织、蓄电池、耐火材料等产业产生的污染，也困扰着当地政府和百姓。耐火材料企业冒出的黑烟，矿山企业飞起的沙尘，喷水织机排出的污水，蓄电池企业留下的铅雾，常常让环保部门激愤，但在“发展”与“环境”的冲突中，他们有时也心有余而力不足。

　　眼下，这种局面正在扭转。从去年底县委、县政府以壮士断腕的勇气对工业经济进行大整治的“不要发展”大会，到前不久县委常委会议专题研究白鹭保护的“白鹭会议”，再到全县推行的生态危害官员问责制，无疑让杨力他们获得了前所未有的地位。几天前，在全县乡镇一把手参加的农村工作会议上，县领导部署各乡镇2005年农村工作时，特别强调要加强水资源的保护，会刚散，立即就有一些乡镇请杨力多“指教”。

　　“环保正在变得硬起来。”杨力很是兴奋。

　　现在说到这些变化，似乎很轻松。然而，当初各区县在分解市委、市政府考核要求时，从下决心调到怎么调，过程相当艰难。

　　德清对此体会尤深。

　　按照上级要求，德清在以往的考核改革基础上，根据全县东部水乡、西部山区差异较大的实际情况，实行“分类考核”。设想是：全县11个乡镇分成东西两片，西部山区将淡化工业经济、招商引资与外经外贸的权重，鼓励发展第三产业，加强生态环境保护。

　　此方案从一开始便被各方认同、接受。难题在于，给西部乡镇的“减分”与“加分”，究竟多少才合适，才能起到导向作用？

　　“当时讨论最激烈的，就是分值。”德清县委副书记、县考核领导小组组长童建华回忆当时的情景，每个部门都希望自己是最“重”的，因此“常常争得不亦乐乎”。光是县委常委会专题研究此事，就达3次。一项指标中为了究竟西部乡镇的第三产业分值是5分还是8分抑或10分，各执一词。

　　直到今年6月中旬，方案才下发。“分值背后，对县里来说，是发展思路的体现；对乡镇干部来说，是一种导向。”德清县委、县政府最后的调整力度之大，连西部乡镇都“大感意外”：工业单项中，原来11个乡镇统统为20分，现在，三个西部山区乡镇工业单项分值减半，另增加了以旅游为主的第三产业（10分）。同时，招商引资的分值从原来的15分降到了11分，而生态环境保护的分值，东部与西部的分值差别，不是2分，不是4分，而是拉大到了6分之多。

　　“我们想借此传递出县委的一个鲜明思路。”显然，这种传递直接而有效。作为莫干山镇镇长的章仁，今年与去年在一些做法上就出现了明显的差异。

　　章仁是去年来到莫干山镇的。镇长第一年，最大压力当然是招商引资。县里下达的指标是100万美元外资。新官上任的章仁全力以赴，为了一个项目合同几乎是殚精竭虑，终于超额完成，达164万美元。今年，县里对莫干山镇的招商引资考核分值大大下降，虽然招商引资仍被章仁列作“全镇必须做好的大事之一”，但他多少已解脱出来，腾出了手去抓一些农业项目和生态旅游。快到年末，引资成绩不如去年，章也并不太着急，反而说：“按现在对莫干山镇的重新规划，回头再看，去年为了大力招商而争取来的一些项目，还是急了点。”今年，他们的门槛就明显抬高，“得感谢县里对我们招商指标进行了减压”。

　　但章仁并没有感到“减压”后的轻松，“像生态保护，旅游经济，过去搞不好，我这个镇长还可以借口怪罪工业指标对我们不公平，现在，就没有理由了。”他说，“压力更大”。

　　矛盾GDP

　　一个有趣的现象是：就在湖州去年淡化了GDP增长指标后，从今年1—11月的情况看，湖州的GDP增长速度全年预计达17％，超过上年度的14.8％。尤其是，这个速度是在受到宏观调控影响，以及电力、土地等严重的发展瓶颈下取得的。

　　针对这一现象，一些人理想化地认为：淡化GDP，恰恰可以推动GDP；另一些人则质疑：难道湖州是“说一套，做一套”？

　　“GDP增长有其合理因素。”湖州市经委经济运行处的沈良彪道出个中因由：从2001年起，湖州工业性投入逐年加大，从59亿元上升到去年的131亿元，今年预计投入170亿元，现在，正是企业见效的“挂果期”。他认为，今后几年工业投入力度应该不会这么大，届时，“产值、效益肯定会受到影响”。

　　去年底在全国百强县评比中，曾经一飞冲天、上升44个位次的长兴县，其计经委办公室主任姚令春也坦言：长兴县的工业经济也得益于此。

　　尽管如此，他们也直言相告：一年以来，湖州全市各区县非但没有放松工业经济，抑或是GDP指标，反而更加重视。沈良彪证实说，今年6月，湖州经济形势陡然吃紧，工业产值比上月回落了19.3个百分点，市长黄萌立即开会听取专题汇报，“重视程度前所未有”。

　　“但这绝不是什么说一套，做一套。”市经委的祝柏钢处长解释：表面上看，湖州对区县的考核指标体系中，的确取消了GDP这一单项指标，但实际上，其内容已全部分解到各细项里。如经济建设一类中，就包括财政收入、招商引资、外贸外经及工业经济、农业经济等，即使是像长兴、德清等一些乡镇新增加的三产服务业考核内容，事实上也都是GDP的主要构成部分。

　　这也就是湖州官员内部常说的“不考核GDP但却不得不高度重视”的玄机。

　　当然，这并非简单的“概念偷换”。童建华就体会到，“增加对生态、旅游等的要求其实是一种产业结构的调整”。

　　此话当然有根有据。如果不算省属的莫干山风景区的旅游资源，在浙江所有县（市）中，德清是目前旅游经济惟一空白的县。自从县里的“指挥棒”挥动起来后，西部山区招商引资的压力缓解，转而发展一些长线的、可持续发展的项目。今年5月1日，下渚湖风景区卖出了第1张门票，实现了“零”的突破，由此带动三产大幅上升。表面上看，是“失之东隅，收之桑榆”，实际上，结构的调整为全县的经济增长方式及可持续发展奠定了基础。

　　今年10月，在全省统一考核的工业经济运行质量的全部11个指标里，湖州在浙江11个地市中居第一，高过第2名绍兴近15分。这表明，湖州规模工业经济也出现了良好态势。

　　事实上，没有一个乡镇、包括县区，敢撇开经济发展来谈社会和谐发展。余虹从经济强镇钟管来到山区乡三合当领导，感触更深。

　　矿业是三合乡的最重要产业，说三合“靠石矿吃饭”，一点不夸张。按照市、县两级对生态环境方面的高要求，三合乡今年下大力整治采矿业，通过控制炸药量来抑制住开采量。6月至11月，炸药量仅为去年同期的55％。开采量减少，6月份的财政收入一下子比5月锐减，比例达到20％。这对三合乡的确是个不小的影响。

　　“但我们也明白眼前亏与长远好这个道理。”余虹习惯性地用手擦擦桌面，然后摊开手想证明某种变化：“你上半年如果来这里，就会发现我的桌面上尽是采矿业带来的灰。现在，你看，好多了吧？”

　　不过，最让当地政府头疼的，是农民收入锐减。几次三番，农民到乡里来理论，甚至还到县里上访“告官”。“我们可以不太介意因为对生态环境的保护而使经济发展、财政收入放缓，但是，农民问题怎么办？这可是影响到社会稳定的大事。”结论是：必须尽快寻找到能让农民增收致富的新途径———当然，绝不是重回采矿业老路。

　　“一个地方没有一定的经济实力，要想真正做到社会和谐发展、百姓安居乐业，率先全面小康，近乎于空谈。”这是湖州一年来真切的体会。

　　探索在继续

　　还在去年，无论是湖州市委领导，还是外界学者，都直言：对干部政绩考核的改革，将包括三部曲：考什么，如何考，怎么用。三者环环紧扣，缺一不可，而如果从对官员触动力度的顺序看，“怎么用”最关乎官员的“考评七寸”。

　　湖州在“考什么”上已经率先迈出了一大步，并在不断完善。“如何考”虽然早有具体方案，但眼下，人们更关心的是：湖州的这次年度考核，会不会“走形式”？

　　采访中，许多领导班子和干部对考核结果“怎么用”不以为然的态度，也令人产生另一种担心。

　　从目前市、县出台的考核方法看，虽然都强调了考核结果要与领导干部奖惩挂钩，但这种挂钩最“看得见摸得着”的实质内容，就体现在年度考核的等级奖金。一位镇干部就一再坦言“对考评结果真的无所谓，不就是一年少拿3000多元钱吗？”

　　组织部门的一位干部也证实说：政绩当然是干部升迁使用时参考的一个指标，但不是全部。而影响政绩的因素又是复杂的，比如富县官员好当，穷县干部难为，因此选拔标准相当复杂。

　　当然，这些问题，很大程度上又远非地级市湖州所能独立解决。

　　而“长兴现象”更是对湖州今后实践难度的另一种提示。

　　去年12月中旬，长兴将全县187家耐火材料企业全部列入整治或整改对象，限期拆除、改造200多只烟囱。耐火材料对长兴的税收贡献目前在各产业中列第二。因此，一些乡镇负责人问县长刘国富：“这样搞还要不要发展？”刘国富当时的反问，极获媒体喝彩：“都20多年了，欠下的资源债、环保债还嫌少吗？现在的问题不是要不要发展，而是如何发展。”这个人称“不要发展”的会议，成为不少媒体在报道湖州考核之变时的一个经典事例。

　　但是，仅仅半年多后，长兴一些村庄因受一家叫“天力”的蓄电池厂污染排放，导致一些儿童铅中毒，被媒体曝光。

　　面对媒体上的“大起大落”，长兴县不少干部内心颇为不平。理由是：类似问题是前期发展遗留下来的，不要一出问题就全盘否定长兴为此正在做出的努力。

　　说起来，长兴整治污染产业的决心，不可谓小。继推行生态危害官员问责制后，长兴县委、县政府还下令，从今年起一律停止审批高能耗企业，包括小石矿、小耐火等。今年以来，仅不符合环境要求的蓄电池企业，长兴就吊销了109家。

　　不过，当地一位干部也提供了另一种反思：长兴现在整治的对象还多是小企业，虽然数量巨大，但对全县经济指标影响不大。而“天力”这样的企业完全不同，这位不愿公开姓名的人算了笔账：“天力”如果关停，最起码要影响1.5亿元的销售收入和300个就业岗位，以及相当可观的税收。

　　真正能检验出一个地区发展观与官员政绩观的，恰恰看的是对这一类企业的态度。

　　目前，“天力”已经停产。“长兴现象”可能有些极端，但也是湖州处境的一种真实折射和提示。

　　从今年的整体情况看，湖州的一些主要经济指标和社会发展均取得不错的成绩，这使它的改革取向在更大层面上获得认同，但也多少掩盖了此项探索的艰难与复杂性。

　　很多人关心的是：一旦湖州遭遇到重大经济利益的挑战时，它会做出怎样的选择？是避重就轻，还是迎难而上？如果是前者，有可能使这项探索最终虎头蛇尾，不了了之。如果是后者，那么，湖州能承受由此带来的代价吗？整个社会又能给湖州提供什么样的外部环境呢？

　　这些，无疑将比去年出台变革考核的决策思路时，艰难得多。

　　《华东新闻》 (2004年12月22日 第五版)