南京：“万人评议”四年革新路

　　本报记者 郝洪

　　如果能够推动政策和制度的设置不断适应新的生产力发展的要求，“万人评议”的力量才能真正显示出来

　　两篇报道与“万人评议”的现实生存

　　如果不是江苏省级机关今年首次加入“万人评议”的“大合唱”，如果不是那意外出现的两篇报道，在今年最后一个月的南京，“万人评议”这个词应该不再会那么敏感。

　　2001年，南京市开展了轰动全国的“万人评议机关”活动。经过连续3年的发展完善，“万人评议”工作已进入顺水顺舟的阶段。从年初的市级机关工作大会，下半年筹划、设计新评议方案，到12月的评议、统计，第二年年初公布、总结考评结果，一切都按部就班。舆论也习以为常，渐渐地，把它看成年终这个城市里波澜不惊的“常青新闻”。

　　但今年，“万人评议”还是在南京掀起了一些小波澜。

　　11月29日，江苏省举行省级机关作风建设评议动员大会，启动首次省级机关作风建设万人评议活动，省级机关82个部门进入机关作风“排位赛”。这意味着，在接受了全国各地100多个城市的来来往往的观摩学习之后，南京市的“万人评议机关”活动这一机关作风建设模式，终于在省级层面得到确认和推广。

　　然而，此后不久，见诸媒体的两条新闻，却让人们对“万人评议”这一机关作风建设模式的公开度与公正性，有了那么一点点狐疑。

　　12月2日，南京市委、市政府召开2004年全市群众评议机关作风动员大会，“万人评议”进入关键阶段。此时，当地一家媒体却对南京市“万人评议”活动的新闻发布程序提出了质疑。该媒体报道说，“这一本应通过各种渠道让广大南京市民都能积极参与其中的活动，对发布消息的新闻媒体却出现了令人不解的‘选择’”，报道指责有关部门拟定了一个“重点邀请新闻单位名单”，而在会议材料的提供上，有“厚薄之分”。

　　12月13日，新华社发出一条“关于江苏部分厅局级机关排队刊登广告宣传领导政绩”的消息，消息说，自12月以来，到江苏某家省级媒体刊登“政绩广告”的厅局级单位“排起了队”。该消息立刻引起省领导的重视，江苏省委书记李源潮等都作出批示，要求查实。

　　“这对我们的工作不会产生任何影响”，谈起那两条负面新闻，南京市委机关工作委员会作风办主任杨华富说，“我们仍然走我们的路———在坚持中发展，在发展中坚持”。

　　尽管如此，在此后的采访过程中，记者还是发现了有趣的对应。江苏省级机关“万人评议”的尝试与媒体的抱怨、批评，正是眼下“万人评议”现实状态的反映———它显然是政府机关作风建设中值得肯定的、卓有成效的积极选择，却也是需要更多制度配套跟进、越向深处越难突破的艰难改革。

　　10年的背景与人的影响力

　　在2001年开始那场轰动全国的“万人评议”之前，南京市抓市级机关工作作风建设已有10年。“而正因为有这前10年的铺垫，才有了后来‘万人评议’的水到渠成。”杨华富说。

　　从1991年开始，每年春节以后，南京第一个全市性的会议就是市级机关作风大会，这是南京市规模最大的机关大会，有3000人的规模。当年，南京市开始在工商局、物资局、财政局等10个单位进行机关思想作风建设试点。年底，也给10个试点单位排了位次。

　　在接下来的两年里，南京市市级机关作风建设围绕着“解放思想、加快发展南京”的主题展开。1993年，在南京市市级机关思想作风建设的大事记里出现了一个新名词———“开门评议机关”，也就是后来“万人评议机关”的雏形。

　　“当时，评议人主要是机关基层单位、服务对象、基层群众，大约两三千人的规模，评议的内容也很少。”杨华富说。评议分两种渠道共同进行，市级机关作风办和各部委办向基层发放评议表，听取意见和建议，不打分、不排序，评议的内容围绕当年作风建设的重点展开。1999年下半年，南京市在继续“开门评议”的同时，每季度组织一次市级机关思想作风建设监督员“看机关、评机关”活动。

　　但“开门评议”毕竟是在内部完成的，门缝开得太小，旁人看不出内里的变化，内里的人也感觉不到外在的压力，要水到渠成，尚需借外力推进。

　　最终令“评议”从南京市鸡鸣寺旁那个朱红色大门内“走”出来的，是一个看似偶然的事件。2001年11月，南京市某局领导在浙江宁波醉酒惹祸。12月8日，南京市委召开了局以上干部大会，宣布对该局领导撤职处理。是时任江苏省委副书记、南京市委书记的李源潮当时在会上强硬地表示：“今后谁倒南京干部形象的牌子，市委就摘他的帽子。”

　　“宁波事件”最初由媒体曝出，对“宁波事件”的处理也最终在媒体的跟踪之下有了圆满的结果，舆论也由最初对南京政府官员工作作风和整体形象的质疑，转为对南京市“铁腕”治吏的关注。也就在这一年底，南京的“开门评议”发展成了“万人评议机关”活动———对全市90个局级部门开展了“万人评议”，并在第二年春节过后的全市机关作风建设大会上公布了评议的结果。根据评议结果，南京市委提请市人大常委会免去了评议中排序为末位的房地产管理局和市容管理局主事者的职务。

　　“万人评议”是否与“宁波事件”有必然的联系，现在很难查证。但这件事让所有人看到了公众监督对遏止权力滥用、肃整纲纪的作用。2002年2月19日，李源潮在南京市机关作风评议动员大会上的发言用了一个极具感染力的标题：“请人民评判”。在发言中，李源潮说：“群众的评判是干部改进作风的行动坐标，凡是人民群众亮红灯的，就不能过关。”后来，李源潮那句“向人民学习，为人民办事，请人民评判，让人民满意”成了南京政府机关干部口里的经典语录。

　　四年革新路与“公开”的障碍

　　从2002年开始，“万人评议”却发生了有趣的变化。一方面，“万人评议”的设计方案越来越细化，越具可操作性；另一方面，评议结果的公开度，与对末位排位的处理力度，却有所收缩。

　　2002年，南京市市级机关工委与江苏省社科院合作，联合组成《南京市市级机关作风评价体系》课题组，在深入调查研究、广泛征求意见的基础上，五易其稿，完成了一个新的评议方案。

　　“新方案更细化。”时任课题组组长、江苏省社科院社会学研究所所长陈颐回顾说。

　　评议人从上年的6类扩大到10类，每一类评议人所占的比例也都经过反复甄别。总体而言，党政机关以外的评议人占了绝大多数，达85％；被评议人也被分成两类，一类是与百姓有直接接触的机关部门，一类则相对与百姓距离较远的机关部门；在评议栏中，多了一个“不了解”选项，以保证每一个评议人的打分都尽量做到客观有效。

　　2004年，南京市再次推出“万人评议”升级版。

　　在这一版本中，被评议的96个部门更被分成3类，一组为政府机构中直接面向广大群众服务和执法的部门及部分专营性企事业单位；第二组则为政府机构中除第一组外的部门及直属单位；第三组为党群机关、人大机关、政协机关、法检机关和直属单位。

　　评议人的结构又有了变化，市级机关干部不再参加评议，而由市级机关作风监督员评议；以随机抽取的方式，产生选举人，以增强选举人的覆盖面和客观性，并尝试建立评议人库。与此同时，试行网上评议，在南京的龙虎网等3个新闻网站上开通评议热线，在《南京日报》、《金陵晚报》等媒体上公开刊登“媒体版评议表”。这些在“万人评议”之外的评议表和意见、建议，都被送达到南京市市级机关工委，做“万人评议”的参考。

　　在2004升级版“万人评议”方案中，有三点新变化值得一提。其一，评议结果将不仅依据“万人评议”的排名，更综合考虑机关作风建设工作考核结果，前者占70％，后者占30％，两者结合，成为最终评价；其二，对三组排序列末位的处理，由过去的直接追究单位行政领导责任，改为进行组织考核，对连续两年列三个组排序末位的部门进行重点考核，视考核结果，对列末一位的部门领导班子作出相应的处理；其三，排序结果在一定范围内公布，各组排序末一位的部门，在次年初全市机关作风建设大会上公布。

　　“我们希望能够建立起一套科学的机关工作作风评价体系。”杨华富总结“万人评议”四年革新路。

　　但是，科学的评议体系建立过程中，评议结果的公开范围与公开程度，成了衡量该评议体系科学与否的最具争议的评价尺度。

　　南京“万人评议”四年，成效显而易见，政府机关的服务意识、服务水平提高了；各单位部门真抓实干，认真解决群众反映的热点难点，为民做实事；行政执法也得到了改善，这很大程度上有赖于“万人评议”这一个开放的评价体系。

　　“这个体系实施效果好，关键就在于它的评议人是人民群众，它将评议的结果公开，它将评议的结果直接用作对机关干部评价的依据，它还公布评价的结果。”陈颐说。

　　而在陈颐所说的四个关键中，南京市社科联主席、南京社科院院长叶南客最关注的就是“公开”。“在目前整个民主参与程序尚不够完善和健全的时候，公开是民主的最直接的体现。只有公开了，民众的评议才能真正完成向民众监督过渡，民众评议才能真正成为改进机关工作作风的压力和动力。”

　　叶南客这么说，是有其亲身体会的。南京社科联也是被评议机关之一，在评议中，他们基本处于中间位置。“中间位置不公平，不成为公众所关注的焦点，压力自然就小一点。”叶南客说。

　　最终要冲击什么？

　　南京市级机关工委办公地点在南京市委、市政府机关大院内，一向，这一朱红大门边上的传达室是很不让人愉快的地方。这次，却有了不同的印象。仍然是高高的柜台，仍然要事无巨细地填写访客单，但守门人的语调明显地柔和起来，并且客客气气地用“您好”、“请”一类的敬语，与每一位来访者打招呼。

　　“你看到的只是浅层次的变化。”杨华富说。这些浅层次的变化，是早期机关工作作风建设关注的重点，比如整顿办公秩序，查上班打牌、迟到早退，抓“门难进、脸难看、人难找、事难办”。

　　“但现在，我们关注更深层次的工作作风问题。”如文明服务、文明执法，密切党群关系，建立沟通渠道，改善投资环境，为老百姓办实事。南京市市级机关工委作风办曾将各职能部门每年制定的“实事计划”汇总，并在每个社区设监督员，监督“实事计划”是否落到实处。

　　从浅层次到深层次，机关工作作风的内涵就发生了变化，“它是一个更宽泛的概念。”陈颐说。“我们现在对机关工作作风的概念的解释不是窄了，就是宽了。”陈颐说：“狭义上的机关工作作风只局限于微笑服务之类，而宽泛的概念则将机关的职责、职能都包括在内。”

　　在2002年参与设计新评议方案的时候，就机关工作作风概念的确定，以陈颐为代表的方案设计课题组专家们与南京市政府一方代表发生了激烈的争论。陈颐们试图在评议表前对机关工作作风的概念能有一个明确的定义，限定它的范围。“比如用朱镕基的话‘廉洁、勤政、务实、高效’”，但陈颐的想法并没有得到认可。在政府看来，老百姓最关注的就是，机关是否为老百姓做实事、做好事。

　　如果以政府的观点界定“机关工作作风”的概念，显然，“万人评议”的措施并不能对转变机关工作作风形成根本的冲击。

　　“的确，有些问题并不是通过思想教育、机关作风整顿等主观努力就可以解决的。”杨华富承认，在他看来，机关作风问题来自两个方面：一是由干部队伍素质和管理水平所造成的，一是因机构设置和现行体制所造成的。前者容易消解，而后者则难以淡化。比如，几年评议下来，市容局排序总是靠后，群众对它的不满集中在那些市容监察队员身上，而问题往往是出在少数非市容局直接管理的基层聘用的协管员。

　　“我希望‘万人评议’最终能够冲击的不仅仅是那些浅层次的问题，而是深层次的体制之弊。”南京市一家媒体的记者说。该记者曾经历过这样一件事，有民工到有关部门反映该企业收费高，不符合规定，有关部门立刻到该企业的客户单位调查，并对该企业作出相关处理。而记者调查的情况是，企业的收费遵循市场规则，省有关部门的处理符合相关政策规定。“你说，这是谁的责任呢？是企业吗？是相关职能部门吗？都不是，错就错在相关政策的滞后上。”

　　这位记者总结道，“从这个角度看，群众对机关工作作风的不满，其实也是对某些不合时宜的现行政策、现行体制的不满，如果‘万人评议’能够推动政策和制度的设置不断适应新的生产力发展的要求，并不断推进生产力的发展，‘万人评议’的力量才能真正显示出来。”

　　《华东新闻》 (2004年12月22日 第七版)