这里的改革静悄悄

　　2004年仲冬。“江南名邑”宣城。一场以提高行政效率、增强农村基层政权执政能力为目标的乡镇领导体制改革，正悄悄拉开帷幕。

　　以农村费税改革和农业税逐步取消为转机，中国农民与国家的关系正发生历史性的变化。作为中国最基层的一级政权，乡镇体制正面临一次转型与变革，需要重塑职能定位，重构组织架构，转移工作重心，转换执政方式。

　　所有乡镇都感受到大变革即将到来，但没有人能给出一个现存、完美的方案；所有人都知道，变革需要试验，试验就有风险。

　　在顾虑与等待中，宣城不声不响地迈出了试验的第一步。

　　“我们只想悄悄地探索，成功了就走下去。”试验设计者、经济学博士、宣城市委书记方宁说。

　　但是，这场试验注定难以“静悄悄”———领导体制的每一步变革几乎都是“惊雷”之举，于无声处胜有声！

　　穷乡改革：“创新标准版”带来“一多两少”

　　毕金水没有想到，当了17年乡镇干部，快到“天命”之年，撤并乡镇之后，刚坐稳不到两年的养贤乡党委书记位置又要“生变”。

　　在养贤乡政府大楼一楼大厅政务公开栏中，记者一眼看到宣城市乡镇领导体制改革40字方针：“主官合一，减少副职；明确职责，分工不重；扩大民主，强化监督；科学管理，依法行政；提高效率，促进发展”。

　　养贤乡为什么被选中进行改革试点？其中一个原因让毕金水露出自豪：2002年，养贤乡打破“镇并乡”定律，创造了“乡并镇”纪录，将原新河镇合并到养贤乡。主要原因之一是毕金水执政的养贤乡班子团结、凝聚力强。合并以来的2年中，毕金水依然保持了养贤乡干部队伍稳定，群众思想情绪稳定。

　　这是政情因素，还有一个乡情原因：“宣州区开会不管是什么主题，养贤乡都要参加。”为什么？“养贤乡有山、有圩、有旱地，有农业村、渔业村，还有社区，是宣州区的缩影”。

　　乡情、政情，加上是个贫穷乡，养贤成为方宁选择的穷乡试点典型。

　　试点开始，推选党委书记兼乡长“主官”的部署让宣州区、养贤乡干部群众都感到了“与众不同”。

　　7月16日，自上而下推选“主官”：在宣州区党建工作会议上专项推选养贤乡“主官”，包括四大班子领导在内的全区140多名干部无记名投票。结果，毕金水赢得90%的投票推选。

　　7月21日，自下而上推选“主官”：在包括乡村两级干部、人大代表、政协委员、党代表在内120多人参加的乡村干部大会上，毕金水等7人一起被推选为养贤乡新一届党委成员人选。

　　其后的两个月里，在养贤乡第11届党代会一次会议上，毕金水等7人分别当选新一届乡党委书记、副书记、委员；在养贤乡第15届一次人代会上，毕金水等人分别当选乡长、人大主席、副乡长。

　　根据改革规定，养贤乡内设机构设置为“四室一部”，内设机构人员全部竞争上岗，双向选择。

　　至此，养贤乡领导体制改革完成，党政架构发生很大变化———

　　主官合一，减少副职。毕金水任书记兼乡长，一名副书记兼人大主席，一名副书记兼纪委书记，3名党委委员当选副乡长。副科以上领导职数由过去的17名减少到9名，减少近一半。各机构核定人员63人，比过去减少14人。

　　交叉任职、分工不重。过去，内设机构负责人到县里开个会或要布置一项工作，既要向分管副乡长汇报，又要向分管副书记汇报，有时汇报先后顺序都会引起矛盾，造成工作多头负责、多头推诿。现在各项工作只有一名领导分管，责任明确。

　　扩大民主，选贤任能。童小明是原养贤乡党委委员。乡镇合并前由于某种原因没有当选上党委委员。这次改革，群众公认他做事实在、公正，经推荐和考核，当选党委委员、副乡长。今年35岁的冯其云，原是古泉镇党委委员，由于工作能力强，作风正派，被推荐当选养贤乡副书记兼纪委书记。

　　刚刚2个月，毕金水就感受到“一多两少”的变化：领导精神轻松多了。过去很多精力用在“谋人”上，现在更多放在“谋事”上，一门心思做工作，没有那么多矛盾了；干部工作顾虑少了。过去领导多，分工重叠，干部工作顾虑多、推诿多；号令阻力少了。过去如果党政两名主要领导工作有分歧，就会影响两套班子及村干部的工作积极性及作风，号令阻力大，现在责任明确，一个通道，政令畅通。

　　毕金水的感受从村民葛子文那里得到了证实：“往年多次催收，到年底也很难交齐排涝费，今年提前一个月就交齐了。原因很简单，以前，由于政府工作扯皮，排涝不及时，群众损失大，意见大。今年乡镇改革后，乡政府主动出面协调解决电费拖欠问题，及时排涝，群众满意，就主动交费。”

　　富镇改革：“创新升级版”实现“两个突破”

　　其实，在宣城7个县市区同时实行的7个改革试点中，养贤乡只是此次改革的“创新标准版”，而泾县苏红乡、宁国市梅林镇，完成的是改革的“创新升级版”。

　　此次改革，在扩大民主、改进干部选拔任用方式等方面，“创新标准版”的操作方式为：对试点乡镇领导班子采取“民主推荐、理论考试、组织考察”的“一推两考”方式确定人选，将民主推荐的范围扩大到人大代表、党代表和村民代表。而“创新升级版”在此基础上在全省实现了两个突破：苏红乡首次对乡领导班子成员全部采取“公推公选”方式产生；梅林镇首次实行“公推竞岗”和“差额直选”镇党委书记。

　　“公推公选”创新是：经公开推荐、报名、资格审查和面试，从竞选者中按领导班子5个职位取前3名共15人派驻到乡进行调研；公开竞职演讲、现场回答群众提问，当场公布，以得票多少每个职位取前2名，共10人确定初步人选；经组织考察，确定6名人选提交党代会或人代会进行差额选举。

　　“公推竞岗”、“差额直选”的创新在于：在宁国市公开报名，经审查将符合条件的8人派驻试点镇调研；召开群众推荐会，公开竞职演讲、民主推荐，当场宣布按得票多少取前3名；考察后由市委常委会差额票决确定梅林镇镇长汪军、天湖镇副镇长王汤梅2名候选人；提交镇党代会直接差额选举镇党委书记。

　　8月11日，汪军当选梅林镇党委书记。

　　王汤梅落选了。但有一件事令她感触很深：“那天，选举结束后就餐，一名代表走到我跟前说，王镇长，虽然你不是梅林镇领导，虽然我这次没有投你的票，但是，你给我们梅林人留下了深刻印象，我代表梅林人对你表示敬意。这次参选我最大的感受就是党内民主扩大了，群众有了初选权”。

　　仅仅两个多月，汪军感受的变化更直接：“领导体制理顺了，职责明确了，改革使梅林镇党政机关变得精干、高效，今年提前一个月完成全年招商引资任务，社会治安综合治理、计划生育在宁国市都名列前茅”。

　　不同乡情，不同创新；对比试点，以利推广。养贤、苏红、梅林三个乡镇的不同创新试点，正是方宁当初设计的三个版本，目的就是因地制宜，全面推广。

　　改革路径：40字方针“针针刺中穴位”

　　从根本上说，40字方针之下的不同“版本”设计，根源于宣城的市情、根源于宣城的发展进程。

　　宣城是个农业市，275万人口有230多万在农村。2001年撤地设市后，城市化水平低，工作重心依然在农村。多年来，宣城市的农村工作一直走在全省前列：2001年在全省最早试点进行乡镇撤并，使全市乡镇从2000年底的170个减少到105个；随后，在全省最早进行行政村撤并，使行政村从2000年底的1609个减少到996个；2002年，在全省率先开展“全程代理便民服务”。一系列改革使宣城乡镇工作人员减少了，财政负担减轻了，初步形成了新的工作格局。

　　但是，随着社会主义市场经济体制不断完善、农村税费改革进一步深化，农村工作发生了根本性变化，新情况新问题、特别是既有乡镇领导体制不顺的弊端日益显现，集中表现在：一是几套班子职数过多，“官多兵少”，结构倒置。全市乡镇机关副科级以上干部占乡镇干部总数的53.47%。二是分工重叠、职责不清。同一件事党委、政府各有领导分管，职责不清，互相推诿。三是内设机构过多，分工过细，职能缺位、错位现象较为突出，特别是服务型职能不能有效发挥，为民服务受到影响，从而造成乡镇领导班子整体功能不强、凝聚力下降，行政效率低下。

　　“去年底，方书记给我们出了这个‘乡镇领导体制改革’的题目，要求我们调研提出方案。”宣城市委组织部组织科长田家凯说。在这场改革中，田家凯受命成为课题调研组织者和方案制订者。

　　今年初，调研迅速在全市7个县市区展开。形成《乡镇领导体制改革方案》后，先后召开座谈会广泛听取意见和建议。5月13日，市委常委会专题研究方案后，决定在全市7个县市区各选一个乡镇试点改革。

　　按照40字方针明确改革的主要内容是———

　　实行乡镇党委书记、乡镇长“一人兼”；

　　减少乡镇领导职数，党政班子成员由5-7人组成，班子成员交叉任职，一名副书记兼任人大主席，一名副书记兼任纪委书记，副乡镇长从党委委员中选举，班子成员分工不重叠，责任明确；

　　乡镇内设机构不搞上下对口，统一设立“四室一部”，即党政、经济发展、社会事务、计划生育办公室和人武部，内设机构负责人实行竞争上岗，工作人员严格定编定岗、双向选择；

　　建立完善乡镇监督制约机制，实行乡镇党代表大会常任制，使党代会成为乡镇党的最高权力机关和监督机关，同时健全完善政务公开制度、年度述职述廉制度、领导干部任期经济责任审计等制度。

　　到9月底，7个试点改革全部完成。

　　从改革试点的情况看，40字方针直面过去乡镇领导体制的弊端，取得了预期效果，可谓是“针针刺中了穴位”。

　　改革进程：实效决定未来

　　两个多月过去了，比毕金水、汪军对整体改革感受变化更大的，自然是改革的最初设计者、宣城市委书记方宁。

　　“7个试点我参加了6个座谈会，听取了试点乡镇40多名领导中35人的看法。”方宁时刻挂念改革进程与发展，他说：“进展比我预料的要好，要顺利。初步的成效已经显现出来”。

　　方宁所说的初步成效在田家凯眼中更为具体———

　　减少了乡镇领导职数，优化了班子结构。改革前，7个试点乡镇共有党政领导干部78人，平均每个乡镇11人；平均年龄40.16岁，30岁以下占5.13%；大专以上文化程度占88%。改革后，7个乡镇班子成员49人，平均每个乡镇7人，减少37%；平均年龄36.32岁，30岁以下占20.41%；大专以上文化程度占98%。班子个体素质、整体能力明显提高。

　　理顺了领导体制，提高了工作效率。改革后，“主官合一”，交叉任职、分工不重，内设机构规范统一，工作人员优化配置，提高了工作效率，降低了行政成本。

　　促进了乡镇机关工作作风转变，强化了监督。改革试点在全市乡镇干部中引起很大震动，特别是改革过程中，体现群众公认原则，能者上、平者让、庸者下的正确用人导向，使所有乡镇干部压力增大，工作责任感增强，进一步转变工作作风，提高发展意识和服务意识。

　　宣城市委组织部有关领导认为，改革的成功实践，符合党的十六届四中全会精神，有利于乡镇党委科学、民主、依法执政，大大提高了乡镇党委的执政能力。“两大突破”把干部初选权交给党员群众，有利于扩大党员、群众的知情权、参与权、选择权、监督权，有力推动了农村基层民主政治建设的进程。

　　这次改革以现有乡镇政权为平台，在落实监督制度、调整乡镇职能、改革县乡关系等方面都开始了一些有益尝试。但不可回避的是，面对专家提出要将我国政府的五级架构“扁平”为三级架构的设想，乡镇政权可能要面对失去平台的境地。

　　很显然，至少在目前，宣城改革还没有跳出乡镇平台，这场改革虽然不是最科学的，但可能是最现实的，同样也是意义深远的！本报记者曹显钰徐建