中国各利益主体良性博弈 政府转型角色尚待明确

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　伴随着《行政许可法》等法律的实施和宪法可诉性的进程，中国社会各市场利益主体之间的良性博弈将成为中国政府转型和新一轮改革的动力

　　目前中国改革实践中面临四个博弈：第一是中央和地方政府的博弈；第二是民间资本与政府权力的博弈，像证券市场和足球的改革；第三是公民化社会和政治化社会的博弈；第四是外资与我们目前向市场转型、向开放社会转型这样的内部社会的一种博弈。要协调这四个博弈中的各方利益关系，必须要完成政府的转型。

　　转型的大背景

　　政府转型应当放在一个大背景下来看：政府在整个市场经济中的位置，已经面临一个系统性的治理风险而不是某一部分的风险，政府的转型正是为了解决这一风险。有两个例子可以说明中国目前转型要达到的目标，也就是我们下一步政府转型主要应关注的问题。一个例子是证券市场，另一个例子是足球改革。我认为这可能是中国未来各种改革、也是政府转型改革的缩影，就是说下一步政府改革可能会走多远，这两个案例给我们树立了标本。

　　从历史和世界范围看，市场经济有两种，一种是完善的市场经济，一种是有缺陷的市场经济。我认为中国目前处于有缺陷的市场经济阶段，因为我们仍然处于市场经济初级阶段。进一步说，有缺陷的市场经济又分两种，一种叫畸形的市场经济，一种叫混乱的市场经济。我们大致处于畸形的市场经济阶段，即政府权力在强力干预和主导市场的阶段。

　　足球的改革实际是畸形市场经济中，来自民间资本的代表和利益相关人与代表政府力量的足协之间,就不合理的足球管理经营体制进行的一次谈判，一种博弈开始出现了。证券市场上国有股全流通的问题，也是来自中小股民与政府监管部门的博弈。在畸形的市场经济之后，必然有一段传统权威退隐后的混乱期，也就是各市场利益主体谈判、妥协、退让、达成新协议的时期。

　　我认为，中国政府的转型不仅要看到目前主要面对的畸形市场经济，也要面对下一步可能出现的混乱的市场经济。因此，政府转型不仅仅是从建设型政府转为公共服务型政府的问题，还要更好地应对未来的畸形市场经济到混乱的市场经济的过渡。这是完善、有序、法治的市场经济必然要经历的一段过程。

　　我个人认为政府的转型首先需要法律的转型。法律转型与政府密切相关的是涉及到大量的行政立法。像《行政许可法》对政府许可的范围进行限定。中国是世界上唯一有《行政许可法》的国家，这本身就说明中国政府的权力太大了，太没有边界了。但是仅仅有这个《行政许可法》还是不够的，《行政许可法》只是解决目前政府权力边界的一个原则性的法律，对于《行政许可法》设定的许可范围，还要做出很严谨的法律解释或限定。更重要的是，不仅对政府的行政许可应做出限定，而且在行政许可的后面还应该有行政诉讼，更重要的还应有宪法诉讼。一旦政府乱作为或者不作为，或者政府的行政行为给公民、社会其他组织造成损失，政府在行为上违反信赖义务和承诺，都能通过诉讼的机制，特别是一个独立、公开、透明的司法程序来解决问题，把不可诉讼的行政许可转为可诉讼的法律许可。政府转型下一步将与法律结合得特别紧密。伴随着《行政许可法》等法律的实施和宪法可诉性的进程，中国社会各市场利益主体之间的良性博弈将成为中国政府转型和新一轮改革的动力。

　　政府的三重角色

　　政府在市场经济中的裁判作用是多重的。在市场经济中，政府扮演维护秩序、干预经济和增进福利三重角色。就维护秩序这一点而言，政府的目标应当建立在这样一个支点上，即它的目标应着眼于揭露和消灭一个个具体的社会罪恶，一点一滴地实现具体的正义，以使政府这一公权组织树立其公信力，以使市场经济运行规则良性运转和完善，使人们知道市场经济中自己自由空间的范围和行为界限。

　　就政府干预经济而言，国家干预、政府介入与市场主体自由的冲突在市场经济中始终存在。没有市场主体的自由，就没有市场经济；没有国家和政府的适当干预、政府的准确介入，也不可能有真正的市场主体自由和市场经济秩序。即使是激进的自由主义经济学家，也不主张将政府完全排除在市场经济活动之外，而是认为政府应承担维护市场公正与秩序的职能，保障市场经济的信用关系和交易安全。在市场经济活动中，市场主体由于追求个人或小团体的利益易于产生欺诈和违约的倾向，没有适度的政府介入，滥用契约自由和滥用理性的行为就会破坏市场交易和竞争秩序。当然，在政府与市场的有限干预中，政府应该实行守法的统治，政府应在法律的授权范围内活动。法治的作用之一就是建立一种防止政府专制和滥用权力的机制，从而使政府在法治的框架内行事。

　　从各国实践来看，政府与市场的关系始终是一对反复博弈的关系。随着历史阶段的不同，政府在市场经济中扮演的角色也在发生变化。有时候，政府表现出“强大”的特征，对市场经济进行强力干预；有时候，政府又表现出“弱力”的一面，推行自由主义，甚或退出市场。总之，政府应在实行守法统治的前提下，来因时制宜，因地制宜，找到自己在市场经济中的位置。同时，政府与市场经济中的公民关系也应该是一种平等的良性互动的关系。

　　同时，政府还有一个重要的职责，就是增进社会福利。政府应为社会提供足够的公共物品，并正当地分配这些公共物品，以维系整个社会效率与公平的平衡发展。而政府增进社会福利的正当和公平程序的建立则是法治的基本任务。

　　干预的适度性

　　市场机制的运行边界构成了政府干预的最大限度和范围，即政府干预应以不损害市场机制正常运行基础为极限。进一步说，市场的自我调节有时候会失灵，但并非所有“市场失灵”的领域都需要政府干预。现实经济生活中存在着三种形式的“市场失灵”：一类“市场失灵”是由于市场机制发育尚不成熟引起的，有赖市场机制自身的发展来加以克服；一类“市场失灵”则需要由组织机制来代替，通过微观企业的产权组织方式的变革，通过内部化交易，以高效的组织管理成本来替代较高的外部交易成本；还有一类“市场失灵”则需要政府干预来弥补，运用政治机制来解决市场机制和组织机制所不能解决的问题。只有在最后一种场合下政府干预才是不可或缺的。但是政府必须认识到，在市场中政府的干预作用是有限的，它不能取代和超越市场的自然力量。因此，一个法治的政府在市场经济中往往是理性的，它对市场的很多干预行为是受到约束的。

　　概括说来，政府干预的适度性指的是：

　　第一，政府在市场中的干预行为应具有正的道德示范效应，因此政府的干预必须带有很强的自律性，也就是说，公权力的应用必须具有节制和理性，体现公正和正义。所谓正的道德示范效应指的是政府公权力的每一次应用所产生的榜样作用，这种榜样作用维持了市场的一种道德作用。如果公权力被滥用，则市场的道德秩序就会陷入失序和混乱状态。

　　第二，政府的干预针对的是市场力量本身无法解决的问题，具体说来政府在市场中的主要作用在于消灭一个一个具体的社会罪恶。传统的政治理论与法哲学往往追求抽象的善和理想的法典的制定，而忽视具体的广泛存在的社会罪恶，忽视具体正义的实现。实际上，市场中存在大量的市场力量本身解决不了的具体社会罪恶，需要政府有形的“看得见的手”去干预。政府应该始终关注这样一些问题：哪些是人们普遍关注的社会罪恶？哪些是目前社会最紧迫需要解决的社会罪恶？应该以什么样的方法和手段去一点一滴地揭露和消灭这些具体的社会罪恶？

　　第三，政府对市场的适度干预是对市场中存在的各种价值观的一种平衡，比如效率与公平，自由与强制，经济增长和环境保护等等。市场发展到一定阶段，有时候会失衡，比如说过多的经济资源流向了某一领域，而忽视了另一些领域的发展；市场中的人也不是生来就平等的，有些人是天生的强者，有些人是天生的弱者(如残疾人)；市场在发展过程中往往会在社会资源分配和权力分配方面产生巨大的冲突。作为社会的治理者，政府负有平衡各种社会和资源利益冲突的职责。但在这种平衡中，政府本身也应受到制度约束。

　　总之，政府对市场经济的干预应是适度的、受约束的、有一定范围的。如果政府对市场的干预有一定张力的话，那么这种张力的基点则建立在对市场的认知和制度上。

　　稿件来源：《中国新闻周刊》作者李曙光（作者为中国政法大学教授）