张福森 :提高监狱工作水平的法制保障

　　《中华人民共和国监狱法》颁行至今整整十年了。十年来，伴随着这部法律的贯彻实施，我国的监狱建设及监狱管理整体水平都取得了令人欣喜的成就，监狱法成为提高我国监狱工作水平的法制保障。

　　一、加快监狱法制建设，出台了一系列配套法规

　　监狱法是我国第一部监狱法典，它以刑事执行法的地位与刑法、刑事诉讼法共同构成了刑事法律体系。监狱法将监狱明确定位于“国家的刑罚执行机关”，并首次以法律的形式规范刑罚执行活动，在我国监狱法制建设中具有划时代的意义。十年来，司法部及其他有关部门为促进监狱法制建设，相继出台、修订并清理了一系列相关的规章制度，内容涉及刑罚执行、狱政和生活卫生管理、罪犯教育和劳动以及监狱人民警察队伍建设等各有关方面，这些都为推动监狱法的贯彻实施起了十分重要的作用。

　　二、加强监狱人民警察队伍建设，提升队伍素质和执法能力

　　监狱法明确规定：“监狱的管理人员是人民警察”，首次以法律形式赋予监狱管理人员“人民警察”的身份和地位，从而提高了他们执法的权威性。监狱法还对监狱人民警察的权力和义务作出了更具体的规定：“监狱的人民警察依法管理监狱，执行刑罚，对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。”“监狱人民警察应当严格遵守宪法和法律，忠于职守，秉公执法，严守纪律，清正廉洁”，甚至以列举的方式明示监狱人民警察不得为的9种(类)行为。监狱法的这些规定和要求彰显了监狱人民警察的法律地位、执法的权威性和严肃性。

　　监狱法颁行以后，为了加强监狱人民警察的执法能力，结合人民警察法、公务员暂行条例等相关规定，司法部先后颁布了《1996年—2000年全国监狱人民警察教育培训规划》和《2001—2005年全国监狱人民警察教育培训规划》，各地监狱为加强监狱人民警察队伍建设做了大量工作，包括领导班子的组织建设、警察队伍的思想教育、业务培训、能力锻炼、监督考核等各个方面，全面提升了监狱人民警察的整体素质和执法水平。

　　为更好地发挥监狱机关的职能作用，促进依法治监，司法部明确提出了“建立一支政治合格、业务精通、纪律严明、作风过硬的高素质的监狱人民警察队伍”的目标。十年来，全国监狱系统反复开展了以公正执法、廉洁执法为主要内容的对监狱人民警察执法、执纪和职业道德专项教育活动，监狱人民警察队伍的整体素质明显提高。

　　三、改革创新，提升监狱工作整体水平

　　为了深入贯彻实施监狱法，从根本上解决制约监狱工作发展的深层次问题，司法部相继出台了创建现代化文明监狱等一系列创新举措，特别是近些年确定了调整监狱布局、改革监狱体制和监狱工作“法制化、科学化、社会化”建设等改革和创新方案。

　　(一)调整监狱布局

　　司法部就全国监狱布局的调整确定了基本思路和原则，从2002年初正式启动监狱布局调整工作，力争到2005年有50%以上的省达到布局基本合理的目标，到2010年全国基本上实现监狱布局合理，关押总量满足需要，建设水平有新的提高的目标，使全国监狱系统基本形成科学合理的监狱布局框架。中央和地方政府十分重视监狱法的贯彻实施，根据“狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算”的规定，加大了对监狱布局调整的资金投入，目前监狱布局调整已取得了重大进展，一些位置偏僻荒远、交通不便的监狱已迁移至城镇周边或便捷的交通沿线，从而改善了监狱的执法环境和执法条件，也促进了监狱与社会的联系。

　　(二)积极开展监狱体制改革试点

　　监狱法在总则中规定，“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算”，“国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费”。这样的规定从根本上解决了长期困扰监狱工作的“经费难题”。十年来，从国务院到各省、自治区、直辖市人民政府相继发布了相应的文件，促进监狱规定的各项经费到位。

　　2003年1月31日，国务院下发了《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》，决定从2003年起，在黑龙江省、上海市、江西省、湖北省、重庆市和陕西省进行监狱体制改革试点工作。《通知》规定，监狱体制改革的主要任务，就是要按照“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的监狱体制改革目标要求，从体制上、制度上保证监狱刑罚执行功能的充分实现，这是深入贯彻监狱法的一项重大改革举措。目前，监狱体制改革试点已初见成效，一种符合监管改造工作规律的新型监狱体制在试点地区初步形成；扩大试点的工作正在落实当中。

　　(三)加强监狱工作“法制化、科学化、社会化”建设

　　为了深化监狱法的实施，促进监狱工作的发展，司法部向全国监狱系统提出了监狱工作“法制化、科学化、社会化”建设的要求，立足解决当前监狱工作中存在的突出矛盾和主要问题，着力强化监狱的刑罚执行功能，提高罪犯的改造质量。

　　监狱工作法制化，就是积极配合立法机关推动监狱法律、法规的健全完善，形成完备的法律、法规和规章体系，把监狱的全部工作纳入法制化的轨道，依法管理，规范运行，切实做到依法治监，同时要强化监狱人民警察的法制观念和法律意识，全面提升法律素养和执法水平。规范监狱执法的运行机制，建立公正、规范、高效、有序的监狱执法工作程序和监督工作体系，确保监狱的一切执法活动、执法环节都符合法律的要求。

　　监狱工作科学化，就是要充分吸收、运用现代科技成果和科学的教育改造方法，提高监狱工作整体水平和效率。提倡科学的理念，用科学的理论、思维和方法，研究和把握工作规律。改革并完善监狱工作体制和运行机制，科学整合管理、教育、劳动三大基本改造手段，探索罪犯改造工作的有效途径和方法。合理配置监狱的人力、物力和财力等各种资源，大力提高监狱人民警察的科学文化素养和狱政设施及装备的现代化程度，提高监狱管理的科技含量。

　　监狱工作社会化，就是监狱工作在坚持以监狱人民警察为主的基础上，充分利用社会资源和社会力量，逐步建立起多层次、全方位的社会帮教体系，营造有利于罪犯重返社会的改造环境。进一步扩大辅助教育力量，逐步形成由监狱人民警察为主体，社会兼职人员、志愿帮教者等多方力量共同参与的教育改造队伍。充分扩展与社会教育资源的共享，利用社会资源加强对罪犯的文化和职业技能教育，并为罪犯提供包括法律服务在内的各种帮助和服务。加强罪犯释放前的就业指导工作，为罪犯提供有针对性的就业培训和就业信息咨询。改变监狱办社会的状况，逐步实现监狱工作后勤保障的社会化，实现监狱工作与社会大环境的良性互动。

　　四、初步建立长效安全机制，促进监狱安全稳定

　　为贯彻实施监狱法，各地监狱普遍采取多种形式，在加强人防基础上建立人防、物防、技防三位一体的安全防控体系，确保监狱场所的安全稳定。各地监狱积极探索建立快速反应的监管安全预警机制，监管安全的长效机制已在全国监狱系统初步确立，监狱场所的安全防范水平普遍提高，罪犯脱逃率、狱内发案率(包括重特大案件发生率)逐年下降。

　　五、改革监狱管理，促进司法人权保障

　　监狱法以法律的形式明确肯定：“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯”，在相关章节也规定了保护罪犯权利的具体内容。在贯彻实施监狱法的过程中，罪犯的合法权利日益受到重视。司法部先后出台了一系列涉及保护罪犯权利的规范性文件，包括《监狱劳教人民警察执法过错责任追究办法(试行)》、《监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定(试行)》等。

　　为了进一步促进司法人权保障，司法部还颁发了《关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》，决定在全国监狱系统实行旨在增强监狱执法和管理活动的透明度、提高监狱人民警察的执法水平、调动罪犯改造积极性的“狱务公开”制度，即监狱在执行刑罚的过程中，在法律规定的框架内向罪犯及其亲属和社会公众公开执法的法律依据、程序、结果和监督方式。“狱务公开”的主要内容包括：罪犯的法定权利和义务，监狱对罪犯实施考核、分级处遇的条件和程序，罪犯通信、会见的规定，监狱对罪犯实施行政奖励和行政处罚的条件、审批程序及结果，罪犯减刑、假释的条件、程序和结果，罪犯暂予监外执行的条件和程序，罪犯离监探亲的条件和程序，对罪犯申诉、控告、检举的处理，罪犯的生活卫生管理，对罪犯的教育改造以及监狱人民警察的工作纪律和有关法律规定。通过新闻媒体、狱内宣传、狱务咨询等途径，依法将监狱管理有关事务向社会公开，各地通过设置举报电话、监狱长信箱和监狱长接待日、聘请执法监督员等措施保障这一制度的有效实施。狱务公开提高了监狱的管理水平，促进了监狱人民警察的执法素质，密切了监狱与社会的联系，也调动了罪犯的改造积极性。这一制度的实施，对于保证监狱公开、公平、公正的执法环境，彰显司法人权保障，预防和遏制司法腐败起到了积极作用。

　　十年来，监狱法的贯彻实施取得了令人欣慰的成就，我国监狱系统在法律规定的框架内实施了一系列有效的改革，促进了监狱工作持续、健康的发展。监狱法的颁行是我国监狱法制建设新的起点。党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，十六大作出了推进司法体制改革的重大决策，对监狱法制建设和监狱管理提出了新要求，社会稳定和经济发展的新形势也要求我们进一步提高监狱工作水平。我们要以纪念监狱法颁行十周年为契机，为把监狱法治建设和监狱整体管理提高到一个新水平而努力。