国务院2004年法制工作综述：努力建设法治政府

　　新华网北京12月30日电2004年国务院的法制工作同其他工作一样，取得了长足的进展。3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），确立了建设法治政府的目标。6月16日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，通过了修订后的《国务院工作规则》，强调：国务院工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针和政策，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，全面履行政府职能，实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设法治政府。7月1日，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）正式施行。国务院高度重视这部规范政府共同行为的重要法律的贯彻实施工作，要求以实施这部法律为契机，加快行政管理体制改革进程，规范行政权力，进一步提高依法行政的水平。

　　解读2004年国务院的法制工作，其主要特点是：突出一个主题，即坚持以人为本，树立和落实科学发展观，认真做好政府立法工作；抓住两个重点，即认真贯彻实施《纲要》和行政许可法，全面推进依法行政，努力建设法治政府；完善三项制度，即不断完善行政复议制度、法规规章备案制度和法规清理制度，切实加强行政监督。

　　一、坚持以人为本，树立和落实科学发展观，努力做好政府立法工作

　　政府立法工作是推进依法行政、建设法治政府的基础。2004年，国务院的立法工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，围绕全面建设小康社会的奋斗目标，坚持以人为本，按照科学发展观的要求，高度重视直接关系人民群众切身利益的立法，在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，更加注重社会管理、公共服务方面的立法以及促进各项社会事业全面协调发展方面的立法。国务院全年共向全国人大常委会提交法律议案7件，制定行政法规32件。

　　——高度重视维护广大人民群众身体健康的制度建设。2004年3月16日，国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国传染病防治法（修订草案）》，决定提请全国人大常委会审议。2004年8月28日，新的传染病防治法经十届全国人大常委会第十一次会议审议通过，并于2004年12月1日起正式施行。2004年11月12日，国务院公布了《病原微生物实验室生物安全管理条例》。

　　——高度重视维护广大劳动者合法权益的制度建设。针对近年来存在的拖欠农民工工资、随意解雇职工、侵犯职工休息休假权等突出问题，国务院于2004年11月1日公布了《劳动保障监察条例》，为保障劳动者合法权益提供了又一法律武器。条例主要有以下几个特点：一是完善了劳动保障举报投诉制度，规定任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报，对举报有功人员还要给予奖励。二是规定了劳动保障部门实施劳动保障监察时有权采取的各项措施，如进入用人单位的劳动场所进行检查，委托会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计等。三是规定了对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的查处期限。四是明确规定了违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的法律责任。

　　——高度重视维护广大人民群众生命、财产安全的制度建设。为了严格安全生产条件，进一步加强安全生产监督，防止和减少生产安全事故，2004年1月13日国务院公布了《安全生产许可证条例》。条例规定，国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业实行安全生产许可制度，企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。为了保证道路交通安全，加强道路运输管理，2004年4月30日国务院公布了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《中华人民共和国道路运输条例》。

　　——高度重视维护军人、归侨侨眷权益的制度建设。2004年8月1日《军人抚恤优待条例》公布；6月23日《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》公布。

　　——适应完善社会主义市场经济体制的需要，高度重视经济体制改革方面的制度建设。适应电子商务和电子政务的迅速发展，2004年3月24日国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国电子签名法（草案）》，决定提交全国人大常委会审议。《中华人民共和国电子签名法》已于2004年8月28日经第十届全国人大常委会第十一次会议审议通过，将于2005年4月1日起施行。

　　为了进一步深化粮食流通体制改革，理顺粮食流通运行机制，更加充分地发挥市场在配置粮食资源中的基础性作用，保护主产区和种粮农民利益，调动农民种粮积极性，维护正常的粮食流通秩序，保证国家粮食安全，国务院于2004年5月26日公布了《粮食流通管理条例》。

　　为了适应现代企业制度的继续完善和资本市场进一步发展的需要，2004年12月15日国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国公司法（修订草案）》，决定提交全国人大常委会审议。在公司法修订草案形成过程中，国务院注重创新立法工作方法和机制：一是，高度重视全国人大代表、全国政协委员的意见。认真分析研究了今年全国人大代表、全国政协委员提出的有关修改公司法的建议、议案和提案，并将公司法修订草案印发给提出有关建议、议案和提案的601位全国人大代表、13位全国政协委员，直接征求他们的意见。二是，充分听取专家学者的意见，广泛集中民智。三是，广泛征求有关行业协会、公司的意见，使立法贴近基层、接近实际。四是，既立足国情，又重视借鉴国际公司立法与司法的有益经验。

　　此外，为了做好第一次全国经济普查工作，国务院及时制定了《全国经济普查条例》。

　　——高度重视维护社会稳定和公共安全的制度建设。为了完善治安管理处罚措施和处罚程序，维护公共利益和社会治安秩序，2004年9月29日，国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》，决定提请全国人大常委会审议。草案适应社会治安发展形势的需要，对群众反映强烈的危害社会公共秩序的行为规定了相应的治安管理处罚措施，并明确规定单位违反治安管理也将受到处罚，处罚的种类增多、幅度提高，增加了有关强制措施的规定，处罚程序也得到进一步完善。特别是草案更加注重对公民权利的保护与救济，使公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯，尊重和保障人权，防止警察滥用职权。

　　——高度重视规范政府共同行为的制度建设。为了规范公务员管理制度，维护公务员的合法权益，建立高素质的公务员队伍，2004年12月15日，国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国公务员法（草案）》，决定提交全国人大常委会审议。

　　为了进一步完善对违反财政法规行为的责任追究制度，国务院于2004年11月30日公布了《财政违法行为处罚处分条例》。

　　——高度重视各项社会事业全面发展的制度建设。2004年3月5日国务院公布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》。这部民办教育投资者翘首以盼的条例于4月1日起正式施行。2004年3月1日国务院公布的《反兴奋剂条例》正式实施，中国通过立法向体育运动的“毒瘤”——兴奋剂宣战，充分表明了中国对于反兴奋剂工作的严正态度和坚定立场。

　　此外，国务院还及时制定公布了《兽药管理条例》、《地震监测管理条例》、《国防专利条例》、《宗教事务管理条例》等行政法规。

　　二、认真实施行政许可法，推进行政管理体制改革

　　行政许可法的公布实施，是我国社会主义民主法制建设的一件大事，标志着政府对经济社会事务的管理进一步走向制度化、规范化、法制化，对提高依法行政水平、加快建设法治政府，具有十分重要的意义。国务院对行政许可法的实施高度重视。

　　——积极做好实施前的各项准备工作，为行政许可法的顺利实施奠定基础。2004年1月6日，国务院召开全国贯彻实施行政许可法工作会议，温家宝总理作了重要讲话，对贯彻实施这部法律提出了明确要求。2004年1月6日至11日，中组部、国务院法制办、国家行政学院举办了省部级领导干部行政许可法研讨班。按照国务院的统一安排和部署，各地方、各部门积极做好行政许可法实施前的各项准备工作：各地方纷纷成立了由主要领导或者分管领导负责的贯彻实施行政许可法领导小组，各省、自治区、直辖市下发了有关贯彻实施行政许可法工作的具体工作方案或者工作意见；加大行政许可法的学习培训力度，分期分批对各级领导干部、法制机构工作人员、办理行政许可工作的人员以及其他公务员进行了培训；加强对行政许可法的宣传工作，多渠道、全方位地开展了卓有成效的宣传工作。这些工作为行政许可法的实施奠定了良好的基础。

　　——通过贯彻实施行政许可法，行政审批制度改革取得初步成效。国务院在2002年10月和2003年2月取消和调整1300项行政审批项目的基础上，2004年5月19日又公布了第三批取消和调整的行政审批项目，再次取消和调整了495项行政审批事项。截至目前，国务院各部门的审批事项已减少48．9％。按照国务院的统一安排和部署，各地方也加快了行政审批制度改革的步伐，对行政许可依据、行政许可项目和行政许可实施机关进行了清理，大幅度地取消了行政审批项目。这样，就较大幅度减少了政府对经济社会事务的过度干预，为经济社会事业的发展创造了良好的环境。

　　——严格执行行政许可法，强化监督检查，确保行政许可法的各项规定落到实处。2004年7月1日行政许可法正式施行。按照国务院的要求，各级政府和各部门严格执行行政许可法，并以实施这部法律为契机，积极推进行政管理体制改革和制度创新，提高依法行政的水平。行政许可法实施以来，各省、自治区、直辖市和国务院各部门相继制定了行政许可配套规定，内容涉及行政审批责任追究、行政许可听证、监督检查等方面。国务院加强了对地方和部门设定与实施行政许可的监督，各地方、各部门也加强了对下级行政机关行政许可实施情况的监督检查，重点检查行政许可法规定的主要制度的落实情况、行政许可公开公示、行政许可服务窗口和集中办理场所、行政许可公文格式以及行政许可取消后相关监管措施的落实情况等，对发现的问题及时提出了改进意见。

　　三、制定并贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，努力建设法治政府

　　——认真执行宪法，提出建设法治政府的宏伟蓝图。新一届国务院成立伊始，就把坚持依法行政作为政府工作的三项基本准则之一，并部署抓紧制定落实依法治国基本方略、贯彻宪法、全面推进依法行政的指导性文件。2004年3月16日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《全面推进依法行政实施纲要（草案）》。3月22日，《纲要》和《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》同时印发。

　　《纲要》以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，适应进一步完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明和加强政府自身建设的客观要求，认真总结了各级政府依法行政的经验，深刻分析了当前存在的问题，第一次提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是国务院贯彻执行宪法的重大举措，是建设法治政府的纲领性文件。《纲要》的发布实施，昭示了国务院坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府的坚强决心。社会各界对《纲要》的发布实施反映热烈，认为它给政府工作带来了清新空气，在我国政府法制建设史上具有里程碑意义。

　　——高度重视并推动《纲要》的贯彻实施。2004年6月28日，国务院召开了全国依法行政工作电视电话会议（以下简称“6·28”会议），温家宝总理出席并发表重要讲话，对各级政府和政府各部门贯彻落实《纲要》作出了全面部署。会后，各地随即纷纷召开本省或本市的依法行政工作电视电话会议，对落实“6·28”会议精神作出具体部署。

　　7月6日，中宣部、国务院法制办联合召开“贯彻落实全国依法行政工作电视电话会议的精神，推进依法行政、建设法治政府座谈会”。随后，人民日报、光明日报、经济日报、法制日报等媒体纷纷在相关法制版面开设“依法行政”专栏或利用现有法制专栏，对《纲要》内容和各地方的学习贯彻情况进行跟踪报道。中央电视台的“焦点访谈”、“今日说法”和新闻频道对依法行政进行集中连续报道，对违法行政案件进行监督、曝光。10月18日至11月上旬，中宣部、国务院法制办组织新华社、人民日报、光明日报、经济日报、法制日报、中国青年报、中央人民广播电台、中央电视台等8家中央主要新闻单位的30多名记者，联合组成“中央新闻单位依法行政采访团”赴上海、安徽、广东、四川等省市，对各地方学习贯彻落实《纲要》的情况，进行了专题采访和深入报道。

　　9月2日至16日，中组部、国务院法制办和国家行政学院举办了省部级领导干部依法行政专题研讨班。9月1日至10月29日，国务院法制办与国家行政学院举办了第一期依法行政专门业务培训班，对有关省、自治区、直辖市政府法制办主任和国务院有关部门的法规司司长进行了培训。10月底至11月中旬，国务院法制办先后举办了3期《全面推进依法行政实施纲要》培训班，为各省、自治区、直辖市和国务院各部门培训了1575名骨干。

　　各地方和国务院各部门按照国务院的要求，结合各自实际，认真研究，广泛征求意见，积极制定本地区、本部门贯彻落实《纲要》的实施意见、具体办法和配套措施，编制贯彻落实《纲要》的总体规划、五年规划及年度计划，确定不同阶段的目标和重点。比如，江苏省印发了《法治江苏建设纲要》，对全面推进依法行政、建设法治政府提出了明确要求。重庆市政府制定了《重庆市依法行政五年规划》和《2004年至2005年建设法治政府工作要点》，对全市依法行政的长期、中期、近期工作提出了明确目标和具体措施。发展改革委在规范行政机关、事业单位收费方面，发布实施了《收费标准管理规定》。审计署在落实《纲要》工作中，以全面履行审计职责、推行审计结果公告制度为重点，强化依法审计的观念。

　　四、完善行政监督机制，加强对行政权力的监督制约

　　建设法治政府，确保执政为民，必须强化对行政权力的监督。国务院今年在加强行政监督方面，主要做了以下几个方面的工作：

　　——严格执行行政复议法的规定，依法做好行政复议工作。国务院认真履行行政复议职责，把行政复议制度作为政府履行层级监督责任、自我纠错的重要法律制度和妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的有效途径，依法加强对省部级行政机关具体行政行为的监督。国务院全年共收到行政复议申请494件，已经办结428件。同时，进一步加强对全国行政复议工作的指导，对行政复议法实施过程中的具体应用问题及时作出解释和答复。要求各地方、各部门进一步完善行政复议工作制度，通过行政复议及时有效监督所属部门和下级政府严格依法行政，对符合法律规定的行政复议申请必须依法受理，并依法作出行政复议决定；对违法或者不当的行政决定，必须坚决予以撤销或者变更。

　　——继续做好有关法规、规章和规范性文件的清理工作。为了维护法制统一、政令畅通，国务院继续做好法规、规章和规范性文件的清理工作，及时清理了涉及招标投标法有关的法规、规章和规范性文件共1719件，其中已经废止或修改的217件（废止215件，修改2件），正在废止或修改的992件（废止570件，修改442件），保留510件。

　　——进一步做好规章和规范性文件的备案审查工作。按照立法法和《法规规章备案条例》的规定，进一步健全有关备案审查程序，加强备案审查工作。国务院法制办全年共收到国务院各部门、各省、自治区、直辖市向国务院备案的法规、规章2082件，对符合《法规规章备案条例》规定的2043件法规、规章进行了备案登记，其中地方性法规989件，地方政府规章802件，国务院部门规章252件。对39件不符合《法规规章备案条例》规定的规章，依法作了处理，维护了法制统一和政令畅通。