公务员法不能承受之重

　　个论

　　中国观察之郭巍青专栏

　　近日读到一则有意思的新闻。已于去年底正式提请全国人大常委会审议的公务员法草案，规定了15项禁止公务员发生的行为，其中包括禁止“散布有损政府形象的言论”以及“对抗上级决定和命令”。参与审议的委员和专家对此表达了一些审慎的担忧。

　　所担忧者主要有二，首先是“公务员”这个概念的范围。公务员法草案中把法官、检察官等等列为公务员，这会使法官和检察官面对双重行为规范。根据公认的法治原则，法官只忠诚于法律。查2001年修正的《中华人民共和国法官法》，并没有规定法官不得对抗上级命令。《法官法》与《公务员法》是平行的，如果法官同时要面对两个法，那他就会陷入“理发师困境”。理发师为所有“不是自己动手理发的人”理发，那么他该不该给自己理发呢？如果他自己不理发，他就应该给自己理发。但一旦他给自己理发，他就不应该给自己理发。

　　另外一层担忧涉及到实际环境下行为界定的困难。有关的委员和专家担心，不得对抗上级决定和命令这一条规定，可能被解读为每一个公务员对顶头上司的服从是第一位甚至是绝对的，强调了要对顶头上司负责，而其他一些制衡和配套的机制规定却较为欠缺。

　　上述担忧并不是杞人忧天，审慎是一种立法者的美德。一部法律就是一套博弈规则，尽可能事先考虑各种博弈情景和各种可能的博弈策略，将来法律的执行才会更顺利一些。我相信，法官与公务员的双重身份双重规范问题，立法者必有考虑，可能会通过一些特别的规定尽量减少冲突。但是围绕着“公务员不得对抗上级命令”而产生的担忧，却不是公务员法本身能够完全消除的，它涉及到中国走向法治社会过程中所面对的一些特殊困难。

　　公务员可不可以对抗上级的决定和命令？正确的答案是不可以。但是，这个答案的正确性，必须以一系列条件为前提。它包括，公务员的职、责、权、利通过法律和契约关系明确规定，并且公开透明、可以预期。更重要的是，公务员的公务和私务可以明确分开，简单地说就是公私分明。

　　政府是社会管理和社会服务的公器。每一个宣誓效忠国家而为公共事务效力的公务员，他们依法行事，也依法获得个人的职业利益保障。他们之间的关系，包括上下级关系和平级关系，以及他们与社会公众之间的关系，用著名社会学家韦伯的话来说，是“非人格化”的。就是说，每一个职位上的权力与权威，来源于对所有人公平的法律，不是来源于个人的人格或关系。按照这种概念构造出来的政府，类似于机器。它要求程序合理、纪律严格、整体协调、最大效率。在这样一个理想化的结构中，道理上说，下级不可以对抗上级，正如汽车的轮子不可以抗拒发动机的“命令”一样。

　　但是在中国国情条件下，最大的问题就在于这些条件并不完全具备。比如，当政府在巨大的时间压力下穷于应付复杂问题时，公务员的工作任务、范围、强度和责任，随时可能处于不可预期的变动之中。个人的福利可能说来就来，说减就减。许多官员不断忙于各种吃喝应酬，公务乎私务乎？永远没有人说得清。你批评我花公款用公车，我还没有抱怨这都花的是我下班后的私人时间呢。这种条件太容易产生上级对下级的随心所欲、过度索取、瞎指挥，乃至个人关系上的寻租行为例如索贿、性骚扰之类。因此也不难理解，有人会担忧，如果说不能对抗上级的决定和命令，那么下级的权益保护在哪里？假如下级揭发上级的腐败行为，这是对抗上级吗？

　　但是我以为，这种复杂的现象，并不能指望一部公务员法就能全部解决。公务员法严格界定公务员的行为界限，主要是从管理效率上考虑的。由此而产生的种种担忧，其积极意义在于提醒我们，公务员的依法管理还要依赖于更大的法治环境建设。腐败问题，需要有更强的法律手段和社会监督力量才能解决。公务员的日常行为要做到公私分明，也还有待于许多社会条件的配套。别的不说，政府官员经常在饭桌上讲的那些“段子”，常常极度深黄，这算不算“有损政府形象”的言论？如果吃喝应酬是一项“公务”，你能够抗拒吗？公私不分的情况下，这些都不好讲。这也是许多很好的法律和制度规定，在现实环境下执行不下去的重要原因。

　　(作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授)

　　个论言论仅代表作者个人观点