中国经济论坛：软件政府采购应如何管？

　　背景：北京政府软件采购风波

　　11月17日，北京市政府采购办公室发布了《北京市信息化工作办公室“计算机操作系统、办公套件、信息安全等正版软件供应商”政府采购项目成交结果公告》，在这个入围名单公告中，微软中国公司（下称微软）以2925万元的“一口价”取得了授权北京市政府三年内免费使用其所有软件产品的协议，而国产办公软件厂商共创开源软件有限公司、中文两仟软件有限公司和金山软件股份有限公司（下称金山）的办公软件也被列入名单，但没有公布具体套数和总金额。

　　消息传出以后，可谓一石激起千层浪，遭到了相当一部分政府部门、专家和国内软件厂商的激烈反对和质疑。北京中科红旗软件技术有限公司（下称中科红旗）总裁赵晓亮表示，中科红旗此前根本没有接到有关政府采购的通知。另一家已经入围的国产软件厂商代表，金山的葛柯则表示，他担心不是产品和技术在左右政府采购，而是其他东西。

　　面对多方压力，11月25日，有关部门在北京市政府门户网站上做出公开回应，声称采购微软一定数量的软件产品，是为了支持正版、推动知识产权保护、是出于“彻底解决使用微软产品授权不清等问题的需要”。同时有媒体报道，由于多方面的压力，国产软件的采购数量将可能获得一定数量的增加。

　　至此，整个事件看似已尘埃落定，微软在这场采购大战中全面胜出。然而在11月27日，北京市政府采购官方网站发布更正公告，原定计算机操作系统及办公套件正版软件供应商分包项目以“采购人要求”为由突然取消，也即意味着原来独揽此项目的微软2925万统一报价方案暂时出局该采购项目，局势一下子遭遇180度大转弯。

　　2004年12月2日，有消息称，包括金山在内的三家国内办公软件厂商已经与北京市政府有关部门签订协议，并已经得到了部分国产厂商的证实，但是相关厂商已被告知不得对外透露采购的具体数量，厂商相关人士在接受采访时对此事亦三缄其口。

　　作为政府采购当中相当特殊的一部分，软件政府采购一直是争议的高发地带，究其原因，是缺乏相关法规的具体保障，原定今年6月出台的《软件政府采购实施办法》至今依然处于审议阶段，具体出台时间仍未确定。单单依靠一部《政府采购法》，早已力有不足。11月30日，又有消息传出，到今年12月份，“扬帆国产软件联盟”将提前组建。与此同时，办公软件国产标准的初稿也计划在明年推出。相比行业的先行，“千呼万唤”的《软件政府采购法》不知何时才能“始出来”？而政府采购又如何兼顾效益与社会责任呢？

　　对话

　　先行之辩

　　主持人：张子凡

　　嘉宾：

　　施启名

　　北京市天启软件技术有限公司产品总监

　　孙伟

　　SOFTEXCHANGE软件服务公司分析师

　　Gandharva Abraham

　　Byteinfo软件公司中国区代表

　　效益与责任兼顾

　　主持人：软件产品的政府采购可能要面临一个难以兼顾采购效益和扶持本土厂商的社会责任的问题。您认为在具体法规未出台的时候，如何才能兼顾这两点？

　　施启名：我认为不存在兼顾采购效益和扶持本土厂商的矛盾。近几年来，我国在软件研发方面已经取得了令人瞩目的成绩。操作系统、办公软件、数据库管理系统等核心技术和产品也已经逐步走向成熟，有的甚至超过国外水平，完全能够适应政府办公、政务的需要。这一点从来自日本、韩国等地大量的软件外包订单就能看出来。在这种情况下，政府采购更应当担负扶持内地软件企业的责任。

　　孙伟：我认为这个问题要分开考虑。一方面，考虑到政府政务需要高效率、无差错，在操作系统和数据库管理系统等基础项目上可以考虑国外厂商。微软、ORACLE等公司在国际上均是各自领域的领先者，无论是在软件研发水平或是具体项目的运作能力上都要比本土的软件企业更出色。毕竟，在电子政务领域，稳定、高效、不易出现差错才是对软件的终极要求。而对于一般的办公软件，国内的企业完全可以胜任，如金山等公司在多年前就开始了对中文办公软件的尝试。而且国内厂商具有国外厂商不具备的本土化优势，如对中文环境的了解、熟悉政府部分的办公流程和特点等。

　　GandharvaAbraham：软件市场基本可以划分为企业信息化订单、政府订单和个人应用三大块。据我所知，目前中国许多大企业信息化的订单都落入国外企业手中，本土软件厂商往往只能做中小企业这一块市场。个人软件市场更是几乎被盗版统治。如果政府采购再不向本土厂商倾斜，大规模采购国外软件，那国内的软件产业的生存空间就要损失殆尽了。在目前这种情况下，政府一定要扶持本土的软件企业，如通过政府采购培育市场、促进技术创新。如果负责软件政府采购的主管部门，大规模采购国外软件，只是象征性地采购部分国产软件，这是极度短视的表现，是扼杀中国软件产业的行为。

　　政策链需完整

　　主持人：具体的软件政府采购办法尚未出台，仅有的政府采购法有哪些不足？ 对软件市场来说有什么制约？

　　施启名：这次政府采购引起这么大的反响，最重要的原因就是微软的身份含混不清。由于软件产业具有其特殊性，如以何种标准界定本土软件、政府采购软件标准难以量化等等，如果没有一部具体的实施细则，仅凭单一的《政府采购法》，很难监管到位。现在业内也有消息，《软件政府采购管理办法》也将很快出台，对界定本土厂商等内容也将有明确的规定。希望政府可以以此为契机，整肃政府软件采购市场和行为，别再让本土企业人心惶惶。

　　孙伟：在《政府采购法》中明确规定，政府采购应当采购本国的货物、工程和服务。但有下列情形之一的除外，一是需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取，也就是在中国境内无法买到，或者无法以合理的商业条件获取的时候，可以例外购买非本国的货物工程服务。既然有了明确的规定，为什么相关部门置之不理，以至许多国内的企业对采购一事毫不知情？这里面固然有作为总则的《政府采购法》和具体实施软件采购之间产生“盲区”的原因，然而更关键的是政府有关部门的“执行力”问题，不能因为个别国外厂商影响力大、对地方的投资、产业项目有帮助就对其开方便之门。我认为根本的问题不在政府采购法，而在于政策链的完整还需配套相关的监管体制，这样才能将政策落到实处。

　　GandharvaAbraham：我不太了解中国的政府采购法，但是在印度，政府为了扶持信息技术产业，参考了欧美的很多经验，制定了许多相关的法律法规，基本上覆盖了软件产业的各个方面，保证了产业的发展有一个公平、规范的环境，所以印度的软件产业发展的很快。完备的法规总是必要的，就好像有了交通规则，才会有好的道路秩序。

　　监管是关键

　　主持人：此次采购包括中科红旗的国内厂商表示未接到政府采购的通知，随后微软获单，后又以采购人要求的名义被撤销，诸多环节都存在不健全不规范的情况，您认为应当从哪些环节规范软件政府采购？这折射出我国的政府采购存在什么问题？

　　施启名：我认为，目前软件政府采购主要的症结存在于缺乏严格、科学的监管体系，以及场地授权这样的采购模式。因为缺乏监管而导致腐败，并不仅仅存在于软件政府采购。而场地授权这样的采购政策更是应该去除，像北京的场地授权，微软一包三年，只能用微软的，国产软件根本看不到机会，这样对国产软件的伤害无法估量。在新的法规中，应当采取更加合理的招标方式以及完善采购各个环节的监控。

　　孙伟：首先，软件政府采购缺乏操作规则和目录、清单。我国各地政府在实际操作中已经启动政府采购，但是相关的操作规则出台滞后，目前还没有出台软件政府采购的目录和标准规范。其次，应当建立专门的机构负责政府采购事务，因为软件采购作为一个特殊的门类，专业知识门槛比较高，现在这种各部门自主采购，不仅没有效率、容易滋生腐败，而且难免出现采购部门缺乏专业知识，容易受厂商公关的误导，“外行领导内行”的现象。建立机构专门负责软件的政府采购，能够减少此类现象的产生。

　　GandharvaAbraham：微软的OFFICE简便易操作，但是本土的办公软件就一定不能用吗？WINDOWS在过去的数年几乎垄断了操作系统，但是现在也面临着LINUX的巨大威胁。面对着这么多来自不同厂商的产品，选择的依据是什么呢？应当由谁来做出采购决策呢？应当有一个“第三方”来完成这项任务。这一点在中国尤为重要，因为在中国，没有一个对软件生产企业的权威认证，而企业也没有动力去做这件事。在印度，最大的三十家软件厂商全部通过了CMM认证。从中国软件产业的长远考虑，政府应当优先考虑通过认证的软件企业，促进中国软件业向更加专业和国际化发展。

　　政府应有政策倾斜

　　主持人：政府采购很大一部分是扶持本土企业，具体来看，政府应当做什么？新办法应当在哪些具体方面做出界定？

　　施启名：对本土的软件厂商来说，政府采购在提供一个大市场的同时，客观上也担负了反垄断的作用。一些国际厂商在部分软件门类上的垄断，导致许多曾经在市场上有出色表现的国产软件销声匿迹。在反垄断法出台以前，政府采购法应该在一定程度上解决这个事情，这无论是对整个软件产业的良性发展、还是对消费者个人都是有好处的。

　　孙伟：我认为，在政府采购中，一定要破除唯成本论。由于软件产品很难有一个具体的评估标准，许多地方政府在软件采购中，只关注产品价格，于是造成厂商的恶性价格竞争。而由于国内厂商往往规模较小、财务压力较大，在价格战中往往比不过国际厂商。政府扶持软件产业，一定要破除这种短视心理，前两年是我国信息技术产业高速发展的时期，互联网、通信业都有了长足的进步，为什么软件行业止步不前，和国际厂商的差距越拉越大？正是因为某些政府部门的短视，采用盗版软件，给国产软件厂商致命的打击，错过了发展的黄金时期。现在政府采购，也坚决不能只以成本为标准，而应当综合考虑产品和厂商的实力和发展前景。新出台的软件政府采购办法，也应当在这方面做出规定，防止恶性竞争。

　　GandharvaAbraham：在中国，只有5%的软件企业拥有2000名以上的雇员，而在印度，这个比例超过了10%；中国的许多软件厂商毛利率只有7%—8%，而许多国际上的大公司能达到20%—30%。我在想，中国政府是不是应当作些什么来促进软件产业的良性发展呢？就政府采购来说，在政策上做一定的企业倾斜，比如优先考虑技术创新和财务状况较好的厂商。软件外包的时代就要来了，留给中国厂商的时间不多了。

　　资料：软件政府采购的几个关键数字

　　1、11月18日，《软件政府采购实施办法(试行)》通过财政部、信产部、科技部、发改委四部委会签，国产软件标准可能界定为50%以上附加值须在中国完成。

　　2、信产部副部长娄勤俭去年11月曾表示， 2004年的政府采购额将达到90亿元。

　　3、据财政部消息，未来5年内我国政府电子政务相关采购总额将达到500亿元的规模，其中软件的采购有望占到300亿元。

　　4、据北京软件产业促进中心的数据显示，在北京的政府用户中有的单位软件国产化已经超过87%。

　　美国的政府采购制度

　　在法律上作必要调整。美国有关法律规定，合同金额2.5万美元以上的采购为“大额采购”，应使用公开招标和谈判采购的方式；2.5万美元以下的采购视为“小额采购”，采用灵活方式进行。从合同金额的比例来看，美国政府采购总数的90%左右为大额采购。公开招标在美国被称为“密封招标”，采用公开招标的采购方式。采购部门应在媒体上发布广告，邀请投标人广泛参与竞争。经过筛选，最终获得合同订单的将是报价最低、各项条件最优的一方。

　　在采购方式上更为方便快捷。如1994年的《联邦政府采购合理化法》中规定，政府机构招标后可将合同授予几家供应商，并与其签订“计件交货合同”。具体办法是：采购部门通过评审，同时选定数家企业作为中标企业，签订一份长期供货合同。在合同期内，采购部门根据需要向其中一家或几家签约方发出询价或订单。供应商按照具体的需求，根据当时确定的数量交货。这种办法避免了政府采购中容易出现的一种弊端：中标方在合同签订后有可能依仗其控制的政府部门提出合同约定以外的条件，而且这种做法不但保证了采购过程中的竞争，也促进了履约过程中的竞争，多家供应商之间为更好满足政府部门的具体要求而展开合理的公开竞争，跟踪市场的变化，使采购的商品、工程或服务质量更好、技术水平更高，交货也更加及时。

　　推行商业化和专业化的采购技巧。首先是采购人员的专业化，对采购机构中人员进行专业化分工，确定负责人和签约官。前者掌握合同授予权和批准权，采购执行权由签约官掌握，以减少对政府采购的行政干预。签约官是在政府采购领域具有丰富经验和良好素质的专家或代理机构，代表政府与供应商签订、执行和终止合同。这种方法有利于技术熟练的专业人员和政府采购从业人员在政府采购运作时发挥重要作用。

　　香港政府采购制度

　　香港实行高度集中的政府采购制度，只有小额物品由各部门直接采购。所有的政府采购均由政府部门直接进行，不涉及任何中介机构。其政府采购机构原为1938年成立的政府物料供应处，现为政府物流服务署。

　　法律法规：根据“一国两制”的安排，香港实行独立的政府采购制度。作为世贸组织中《政府采购协定》的28个成员之一，香港政府采购遵循的主要法律法规有：《世界贸易组织政府采购协定》、《公共财政条例》、《物料供应及采购规例》。此外，财经事务及库务局局长可以根据实际情况发布“财务通告”，对《物料供应及采购规例》作出补充。从总体上看，目前香港的政府采购制度，从原则精神、政策目标到具体安排，与《世界贸易组织政府采购协定》基本一致，为本地及外地供应商及服务承办商提供公开、公平的竞争环境。

　　主管机构及其主要职责：财经事务及库务局是负责制定采购及招标事宜的决策局。其使命是确保政府采购的原则在采购活动中能够得到有效贯彻。这些原则是：责任原则、物有所值原则、透明度原则、公开公平竞争原则。中央投标委员会—由财经事务及库务局常任秘书长（库务）出任主席，负责审批价值超过其附属投标委员会指定范围的大额投标书。现时超过1,000万元的货品供应及一般服务投标书和超过3,000万元的建造服务投标书，均由中央投标委员会负责审批。

　　政府物流服务署投标委员会—由政府物流服务署署长出任主席，负责审批价值不超过1,000万元的投标书，包括收入投标，但其它附属投标委员会负责审批的投标除外。

　　工务投标委员会—由建筑署副署长出任主席，负责审批价值不超过 3,000万元的工务及有关合约的投标书。

　　海事处投标委员会—由海事处副处长出任主席，负责审批价值不超过 500万元有关海事的投标书，但不包括收入投标。

　　政府采购的招标投标管理：（1）采购方式。普遍采用公开招标采购方式，选择性招标和单一来源采购方式也是允许使用的采购方式，但这两种采购方式都有严格的适用条件。

　　（2）采购信息发布。采用公开招标方式时，招标公告除必须刊登在香港政府宪报和指定的本地报章外，还要在互联网上公布，各国驻港领事馆和贸易专员公署也会接到有关的通知。合同授予情况也必须在政府宪报及互联网上公告。

　　（3）定标。财政司司长委任一系列投标委员会负责定标工作。每个投标委员会成员不得少于3人，部门评标小组推荐的中标候选人经各投标委员会批准后，有关采购机关才能与供应商签订合同。

　　（4）投诉。任何投标商认为其投标没有获得公正的评审，均可向政府物流服务署或其它招标机构的首长投诉。如果采购活动中涉嫌腐败行为，投标商也可以向廉政公署投诉。如果是关于采购程序选择不当，投标商还可以向申诉专员公署投诉。香港于1998年12月成立了一个独立的投标投诉审裁组织，专门负责处理供应商对政府采购活动中声称违反《世界贸易组织政府采购协定》的行为提出的投诉。